随着行政协议制度的确立,行政协议是否能够撤销、谁能撤销、如何撤销等问题一直聚讼纷纭,目前的规范依据和审判实践中,展现出基于行政行为违法而撤销和基于意思表示瑕疵而撤销两种路径。前者建立在对行政行为单方高权性的惯性认知之上,将之适用于行政协议这一双方法律行为中,会出现理论上的障碍和实践上的犹疑,应当停止适用。后者产生于民事法律行为的有关理论和实践,具有理论和逻辑上的自洽性,但应基于行政协议的特性予以完善。同时,在构建行政协议的撤销制度时,还应当通过借鉴民法上债权人撤销权的制度内核,构建行政协议中的第三人撤销制度,从而将实践中大量存在的第三人撤销行政协议的情形纳入适当的法律轨道。

行政协议；行政行为；意思表示；撤销权

作为遍布我国各个法律体系的一项基础性法律制度,"撤销"的作用在于使一个具备法律效力的行为丧失其效力。行政协议撤销制度的拨乱反正与制度证成,需要辨明撤销的条件、撤销的对象、撤销权利(力)的行使主体以及撤销的法律效果等原则性问题。本文意欲研究的行政协议兼具协议性与行政性,其既具有行政行为的要素,又最终落脚于协议行为。目前,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议规定》)通过引入《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)、《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)等行政、民事法律规范,试图在兼顾行政协议双重属性的前提下构建其撤销制度。

从现有规范出发,行政协议被撤销有以下两种路径:

首先,行政协议可以基于意思表示瑕疵而撤销。《行政协议规定》第14条规定,"原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销,人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的,可以依法判决撤销该协议"。该条与解释第10条规定的撤销事由举证责任、第15条规定的撤销的法律效果,共同构成了现有行政协议撤销制度最为直接的规范依据。而"胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等"具体情形是否存在,则要依据《民法典》及相关民事法律规范的有关规定予以个案判断;

其次,行政协议似乎也可以基于行政行为违法而被撤销。有观点认为,行政协议亦为行政行为之一类,依体系解释,《行政诉讼法》上关于行政行为违法撤销的相关规定可以适用于行政协议。依据《行政协议规定》第11条的规定,法院审理行政协议案件应当对被告(行政机关)在行政协议中的行为"是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查",结合《行政诉讼法》第70条对在上述情形中出现的违法行为的判决方式的规定,似乎可以证立行政协议撤销判决的合法性。此外,如果行政协议能够准用行政诉讼法下的撤销判决制度,那么《行政诉讼法》第74条规定的确认违法但不撤销的例外情形亦可准用。

虽然以上两种路径的规范依据均为《行政协议规定》,但前者的制度规范由民事法律规范(《民法典》等)协助完成制度供给,基本原理为意思表示有瑕疵的当事人可以撤销合同等民事法律行为。后者由行政法律规范(《行政诉讼法》等)完成制度供给,基本原理为行政行为违法而应予撤销,例外情形下判决确认违法但不撤销。

需要说明的是,行政机关在行政协议中享有基于公共利益而对协议单方变更、解除的行政优益权,该权力的行使自然属于行政行为之作出,无疑可适用《行政诉讼法》上关于行政行为撤销的规定。对此,《行政协议规定》第16条已予明确。但是,其撤销的对象是行政机关变更、解除行政协议的单方行政行为,与撤销作为双方法律行为的行政协议不具有理论上的同质性,对此本文不再赘述。

司法实践中,上述两种行政协议的撤销路径均有大量具备理论与实践价值的典型案例与参考案例。这些案例在为审理行政协议撤销类案件提供样板与引导的同时,也在一定程度上加剧了实务界在这一问题上的分歧。

1.基于意思表示瑕疵而撤销行政协议

最高人民法院于2019年12月发布了十件行政协议案件典型案例,其中,"王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议案"便允许原告以意思表示瑕疵为由,撤销和行政主体签订的行政协议。具体案情是,原告王某某"年龄已近70岁",签订协议的协商过程"从早晨一直延续至第二日凌晨一点三十分左右",且当时处于"盛夏的8月4日",其签订协议后即被送至某医院并诊断为多处软组织挫伤。对此,法院以原告王某某受胁迫为由判决撤销该协议。

2.基于行政行为违法而撤销行政协议

例如,在荣获第八届全国法院行政审判优秀调研成果(案例类)一等奖的"天富轮胎厂诉万全区政府撤销行政协议案"中,闫某某(土地使用权人)将自己的院落租赁给天富轮胎厂(承租人)用于经营。此后,为了征收该处土地用于铁路建设,万全区政府授权新窑子村委会与闫某某签订了《拆迁补偿协议》。承租人天富轮胎厂以协议处置其财产利益为由,请求撤销该协议。法院认为,"万全区政府明知补偿协议涉及天富轮胎厂的相关权益,却在未与天富轮胎厂协商并达成一致的情况下,直接与闫某某签订被诉《拆迁补偿协议》,处置了天富轮胎厂的权益,对天富轮胎厂造成了实际权利义务影响……该行政补偿行为明显不当,属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项规定应予判决撤销的情形"。

又如,最高人民法院2022年4月发布的第二批行政协议诉讼典型案例中的"凤冈县某工贸有限责任公司诉贵州省凤冈县人民政府请求撤销补偿安置协议案"判决指出,凤冈县政府仅依据案涉租赁协议及对周某某的调查笔录,即认定案涉房屋及构筑物等属周某某所有,并在未通知某工贸公司参与,亦未听取其陈述意见的情况下,与周某某订立《安置协议》,可能对某工贸公司的合法权益造成损害,遂判决撤销案涉《安置协议》。在案件的"典型意义"上,最高人民法院指出,"行政机关通过订立行政协议方式履行法定职责的,应当严格遵循合法性要求"。

上述案件,均系基于行政行为违法而撤销行政协议,其不以意思表示瑕疵为条件,也未将撤销主体限定为协议相对人;同时案涉审理法院认为,只要符合《行政诉讼法》上关于行政行为违法的各类情形,且能证明原告权益受到影响,即可主张撤销。

虽然通过对规范的体系解释似乎能够阐发出基于违法的行政协议撤销制度,且我国司法实践中的众多典型案例亦有较强的支持迹象,但行政协议作为双方协商的结果能否直接适用该制度,目前仍然受到诘问。究其本质,我国司法机关在历史沉积、路径依赖等原因的作用下形成了审查单方高权行政行为的惯性逻辑,诸如违法撤销等诉讼救济路径亦是在单方高权性的思维定式下完成设计。然而,行政协议系双方意思表示一致而形成,并不具备单方高权性质;行政协议中行政权行使方式的非强制性,是相较于传统高权行政行为而言应格外引起注意的问题。如允许协议一方当事人乃至协议外第三人、法院以违法为由,适用行政行为撤销判决而使协议归于无效,理论上恐难以自洽。