行政协议因兼具“行政性”和“协议性”，行政相对人就行政协议纠纷提出的赔偿诉讼请求，应以行政协议赔偿诉讼而非行政赔偿诉讼启动救济。相对人诉讼请求可能指向违约赔偿或行政侵权赔偿两种情形，审理中应区分相对人请求权基础并分别按照民事违约责任规范或行政侵权责任规范进行认定。在现有司法解释并未明确各类行政协议赔偿情形基础法律关系的情况下，有必要沿着行政协议赔偿案件的推进过程，按照前置效力审查、区分诉讼请求依据、明确归责原则、厘定责任范围的逻辑演进构建结构化审判路径，在类案审理中适时、恰当、准确适用行政及民事法律规范。

行政协议赔偿案件；协议效力；赔偿性质；责任判定

行政协议司法解释的颁布给行政协议案件审理提供了更加细致的依据。根据该规定，就行政协议赔偿案件而言，行政协议中行政性部分应当适用行政法律规范，而协议性部分应当适用民事法律规范。然而，司法实践中如何区分行政性及协议性，并在此前提下启动诉讼程序、解决赔偿责任中行民交叉的适用问题，均考验着法官的思维与逻辑。

行政协议中的赔偿纠纷应当以何种案件类型进入审判程序，有行政赔偿诉讼及行政协议赔偿诉讼两种观点。前者认为，该问题本质系解决行政机关赔偿问题，应将其归入行政赔偿诉讼范畴，该观点主要侧重行政协议的“行政性”。从实践情况来看，行政协议赔偿案件所涉问题主要为行政机关未能依法或依约履行行政协议，从而对相对人合法权益产生了损害，这种损害并非单纯地基于行政机关的强制性行为产生，产生的损害形式既有可能为行政赔偿，更多情形则涉及协议违约赔偿问题，根本上还是属于行政协议履行产生的争议，“行政性”不能完全涵盖行政协议赔偿案件的审查范围，应进入行政诉讼程序。例如，在陕西大件汽车运输有限责任公司诉西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府、西安市自然资源和规划局行政协议案中，原告请求三被告承担违约赔偿责任，一审法院将其认定为行政赔偿案件审理，不过在此案二审过程中，陕西省高级人民法院在判决书中认定，结合上诉人的一审诉讼请求，本案是行政协议案件，而非行政赔偿案件，一审法院将本案视为行政赔偿案件进行审理，偏离了当事人的诉讼请求，认定事实和适用法律均错误。

在鞍山福源房地产开发有限公司诉鞍山市自然资源局、鞍山市铁西区人民政府行政协议纠纷案中，人民法院审查确定被告是否需要承担违约责任时，在查清被告未能按照约定交付土地这一事实的基础上，先以行政诉讼法第78条及行政协议司法解释第19条作为法院可判决被告承担赔偿责任之依据，再根据原合同法及司法解释确定承担违约责任的赔偿范围、具体金额等。

在行政协议审判实践中，此案件反映的审查方式颇为常见。此类案件的裁判多采用以行政法律规范及司法解释作为责任认定依据，结合以民事法律规范确定具体赔偿事宜的二元化审判路径。此种做法之所以能成为主流，笔者认为主要有三点原因：一是行政协议诉讼的行政实践与司法实践均已走到了立法之前。行政协议司法解释出台后，行政协议审判缺乏具体规范的境况已大有改观，但是行政协议赔偿诉讼的具体诉讼实施规则的供给还有一定完善空间。二是行政协议赔偿案件审判思路本身即为法官个人审判智慧的产物，难以形成统一认识。对于行政协议案件赔偿诉讼请求中涉及行政性与协议性的内容如何进行区分以及分别如何审查，使之在行政行为合法性审查的大逻辑前提下实现自洽，仍然是司法实践一直研究的课题。而上述做法的裁判论证难度较小，更易被采用。三是部分法官考虑到专业限制，担心不能准确适用民事法律规范裁判，或防止在说理或论证过程中出现纰漏，选择以二元化做法代替案件的完整审判思路在判决书中展现，仅关注最终的裁判结果正确。

对于一般的民事案件而言，在确定被告需承担赔偿责任的情况下，法院会在判决中明确赔偿方式、赔偿金额等实质性内容，但在行政协议赔偿案件中，受案件事实查明情况、行政机关的履职状况等因素的影响，实质性判项作出之前，还面临诸多因素的考量。在大连万海汽车销售服务有限公司诉大连市甘井子区人民政府、大连市甘井子区泉水街道办事处行政协议案中，双方签订的征收补偿协议约定了置换土地给予原告使用，但后来因置换土地规划用途改变无法再继续提供给原告使用，故原告提起诉讼要求赔偿。二审法院经审理认为，二被告确实应当承担赔偿责任，但是因具体损失还需调查核实，不宜直接作出判决，遂判决责令二被告作出赔偿决定。

此案体现了行政协议赔偿案件的另一审理思路。该案一审法院在审查原告诉讼请求时，分别以原合同法第113条和行政诉讼法第38条为依据对原告诉讼请求中赔偿的损失性质进行了区分，并通过行政诉讼中有关赔偿的举证责任规定，认定原告未能提供证据证明因被告未履行协议造成的损失在其诉讼请求总体损失中的比例，故判决驳回了原告的诉讼请求。而二审法院则基于行政协议的行政性审查思路，依据行政诉讼法第78条第1款及行政协议司法解释第19条第1款的规定，认为一审法院适用法律及判决结果不当。对于具体的赔偿处理方式，二审法院认为不宜由法院直接判决，应当由被告作出行政赔偿决定或者双方协商达成赔偿协议。

不可否认的是，法院在审理行政协议案件时有可能出现涉案事实无法查清的情况，由专业性更强、更熟悉案情具体事务的行政机关对赔偿事由进行处理更为适宜，在这情况下判令被告作出赔偿处理决定可为权宜之策。而在案件事实清楚的情况下，人民法院则应当选择作出明确的实质性判决，避免后续双方无法达成赔偿协议，或在行政赔偿决定作出后再次进入诉讼程序、增加讼累。

简言之，行政协议赔偿案件的诉讼请求中行政性与协议性如何认定、赔偿责任如何定性与分配、选择何种裁判，以确保争议得到妥善解决是正确且适当的审判路径的核心要素。但行政诉讼毕竟不是当事人主义下的诉讼模式，不能完全以当事人诉讼请求为核心进行审理，这也是行政协议赔偿之诉难题的核心。

方向精准才能提供有效救济，才能实质性化解行政协议赔偿案件争议。行政行为是行政法学中最核心的概念。这一学术概念在德法两国经历了以意思表示为核心要素的主观主义价值与以法律状态概念为中心的客观价值主义之争，体现出两种不同的行政法治路径。因缺少对这种多元性知识的梳理和归纳，行政行为概念受到我国实践环境的影响而日渐复杂，其既带有部分主观主义价值色彩，亦包含部分客观主义价值特征。有学者曾认为：“‘行政行为’这一基本学术概念将会朝着日益宽泛界定的方向发展，日益成为一个含义稀薄的法学概念。”还有学者认为：“由于缺乏对其历史和功能价值的认知，行政行为在我国学理中日渐蜕变成一个无所不包的概念。原本功能明确、涵义清晰的法学概念在这种曲折继受的过程中变得界限模糊、个性不明。”就是在这样一个行政行为概念模型本土化生成的过程中，行政协议进入了行政行为的概念范畴中。