违约损害赔偿系转换的损害赔偿之债，通常认为它与原来的债权或者履行请求权具有同一性。作为违约责任最重要的表现形式之一，其余的继续履行、采取补救措施等均可向赔偿损失进行转化，以金钱这一一般等价物为载体来对任何损失进行赔偿，损害赔偿也因此具有根本救济功能。从行政协议司法解释中有关违约责任与赔偿的规定来看，其立法思路及目的亦借鉴民事合同违约责任的内容，确定了行政协议赔偿损失所具有的财产责任性、补偿性与惩罚性，这一点与民事违约责任的性质并无二致，进而肯定了行政协议中的赔偿损失为承担违约责任具体形式的一种。

通常认为，违约是指一方当事人不合理地拒绝或者不履行合法和强制性的合同义务，即完全不履行根据合同应负有的义务，通常表现为拒绝履行、不能履行、迟延履行和不完全履行等形态。行政协议司法解释第20条明确规定了原告可在被告明确拒绝履行行政协议时，向法院起诉请求被告承担违约责任。其余涉及赔偿的规定为第13条、第15条第2款、第16条第3款、第19条第1款、第22条。从被告承担赔偿责任的条件来看，其中第13条规定的条件为未履行“负有履行批准程序等义务”；第15条第2款为“被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销”；第16条第3款为“被告变更、解除行政协议的行政行为违法”；第19条第1款为“被告无法履行或者继续履行无实际意义的”；第22条为“被告的行为造成行政协议无效的”。经过对比不难发现，上述规定并非与民法中的违约情形一一对应，这也侧面说明行政协议司法解释第9条第6项规定的“请求行政机关赔偿”的诉讼请求，除违反双方约定所产生的违约责任外，还另有所指。

行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”有观点认为：“当违法行政行为侵害了行政相对方的民事权利时，就构成行政侵权行为，成为侵权行为中的一种具体的特殊侵权行为。”与普通的民事侵权行为相比，行政侵权行为系特定主体———行政机关所为违法行为，仅发生在行政法律规范所调整的社会管理领域内，二者虽有不同，但是又有着密切的联系，满足一定条件时行政侵权行为确实可为侵权行为概念所包含。当相对人受到行政侵权行为侵害权益受损时，侵权损害赔偿请求权于被侵权人一方产生。从构成要件上来看，行政侵权行为因其主体为行政机关，因而不存在主观状态上故意或过失的认定。而当行政机关造成损害的过错系基于违反法律法规等直接规定，而非基于协议中双方约定时，行政机关应当承担行政侵权赔偿责任而非违约赔偿责任。

除行政协议司法解释第16条第3款的规定“被告变更、解除行政协议的行政行为违法”外，第22条“被告的行为造成行政协议无效的”并未详细规定具体的被告行为性质及种类，二者都可视作给侵权损害赔偿的认定留下了空间。

法院在审理行政协议案件时，首先应当适用行政诉讼法律规范。在赔偿责任区分认定后，应将视角转回行政诉讼法及其司法解释中寻找具体的适用规则。与诉讼请求相对笼统的规定不同，行政协议司法解释第13条、第15条、第16条、第19条、第20条、第22条共6条规定涉及行政协议赔偿的具体实施规则，但是6项条款中暗含的赔偿性质及对应的情形却有不同。其中第13条、第19条对应的内容均属于被告未履行或未完全履行协议义务的情形，应与第20条一同归属于违约赔偿责任体系之范畴。第16条中的赔偿情形对应内容则是被告变更、解除行政协议行为违法，属于典型的行政行为违法给相对人造成损害的情形，应归属于侵权赔偿责任体系。需要关注的是，第15条与第22条中有关赔偿的规定则显现出边界性模糊的样态。其中被告需承担赔偿责任的条件为协议的无效或被撤销，无效或被撤销的前置条件“被告的原因”还需进一步解释。笔者认为，这里“被告的原因”不仅仅是指被告所实施的致使协议无效或被撤销的违法行为；也应包括被告履职瑕疵导致协议基础变动等行为，如在房屋征收补偿协议中，补偿房屋并非约定的类型等；还应包括如被告因职权调整不再具备协议主体资格等客观原因，法院需根据案件具体情况进行判断。

在我国的损害赔偿领域，损害的客体发展出了更多的中间类型，如缔约过失责任、纯粹经济损失等问题凸显，违约责任与侵权责任呈现出越来越多的交叉地带。加之个案间的区别，应承担责任之情形无法在法律规定中进行穷尽式列举。立法者亦深知此问题，实质上将处于中间地带的损害赔偿责任认定及法律适用交给了个案中的法官进行裁量。纵观行政协议司法解释全文，笔者认为，上述6条规定的本意，更多在于对行政协议赔偿诉讼审理思路进行“查漏补缺”。法院于现行法律规则下无法清晰定性赔偿责任，面临法律适用选择难题时，行政协议司法解释提供了直接认定赔偿之依据，保障行政审判对权利保护的周延性。

在行政协议的履行过程中，行政机关的侵权行为一定为违法行为，但是违约行为未必为违法行为。行政机关的行政优益性来源于公共利益目的，故有可能发生为了保障公共利益等造成协议相对人权益受损的情形，如在房屋征收补偿协议中，上级机关基于公共利益对土地规划进行调整，使得行政机关原本要交付给相对人的特定土地无法给付。此类特殊情形不宜一律认定行政侵权赔偿。而关于是否承担违约赔偿责任，虽然行政机关确系违约，但是签订行政协议本身系行政机关为公共利益而为，与民事合同为民事主体利益的目的性不同。在行政机关主观上并无违约之故意或者重大过失，且对于导致违约的因素不可预见、不可避免，出于对行政协议目的中公共利益的衡平保护和行政优益性考虑，更需结合合同履行具体条件考量填补守约方因违约行为遭受的实际损失，而非严格按合同执行预期利益损失或惩罚性赔偿，可判令行政机关承担相应的替代履行责任。行政补偿是行政机关因其合法行为导致行政相对人财产受到损失而给予其财产上的填补，此时行政机关如果为了实质性化解争议及缓和双方矛盾，尝试采取与相对人协商签订行政补偿性质的补充协议等方式对相对人另行补偿，是可被允许和鼓励的。

经过对目前行政协议赔偿纠纷案件实践样貌的分析，不难发现，行政协议所具有的“行政性”与“协议性”要求法官审理时的目光必须逡巡于行、民法律规范之间，无法仅套用一种规范进行演绎推理得出最为妥当的结论。而在诉讼具体实施规则供给不足时，有必要沿着行政协议赔偿纠纷的审理过程构建一种结构化路径，实现行、民规范之间适时、恰当的视角转换。结合前述对于行政协议性质以及行政协议赔偿救济方式、赔偿责任性质及依据等审理难点的分析，借鉴实务中思路清晰、论证充分的典型案例，笔者尝试由前置效力审查、区分诉讼请求依据、明确归责原则至厘定责任范围逐步推进，勾勒出行政协议赔偿纠纷的审理路径。

在营口经济技术开发区丰源物流有限公司诉营口市鲅鱼圈区人民政府、营口市鲅鱼圈区芦屯镇人民政府解除行政协议并补偿案（以下简称“丰源公司案”）中，可以对此类案件审理难题的解决方案窥见一二。此案中一审法院首先对涉案协议进行定性，认定为行政协议，继而从被告的职权角度出发对协议效力进行审查。在违约事实的认定部分，一审法院参照民事法律规范确定了协议中约定的违约金条款成就，故而被告应当承担相应的违约赔偿责任。本案中营口经济技术开发区丰源物流有限公司（以下简称“丰源公司”）的诉讼请求中除赔偿损失外，还请求被告支付违约金。二审法院在论述时，首先对系争纠纷定性，认定本案系行政协议诉讼。由于本案中丰源公司同时提起了赔偿损失和支付违约金的诉讼请求，二审法院对此分别进行论述，一方面根据协议约定的内容，依据违约责任的构成对被告进行审查，确定被告行为构成违约。另一方面再从行政侵权的角度论证，认为如果行政机关违法，则其承担的应是侵权责任，并在详解行政协议与单方行政行为之区别的基础上，依据行政诉讼法第78条第1款及行政协议司法解释第19条第1款确定了被告应当同时承担违约赔偿责任和侵权赔偿责任。遂提出：当事人的诉讼请求系侵权责任与违约责任发生竞合，只能择一诉讼或择一支持。从而将当事人的诉讼请求化而为一，最后依据民法典中违约金和违约损害赔偿的选择性适用规定确定了最后的赔偿金额。该案为行政协议赔偿案件提供了较为清晰的审判思路，具有很强的参考意义。