1.行政协议的本质属性为“行政性”

行政协议兼具行政性与协议性，而自行政诉讼法将行政协议争议纳入行政诉讼的受案范围伊始，“行政性”作为行政协议的本质属性被清晰地识别出来，并决定着行政协议的审查方式和审查标准。有观点认为，“行政协议作为行政机关履行行政职责的方式之一，被纳入行政诉讼的受案范围，属于行政行为中的一类，其本质当然是行政性。”行政协议之所以类比行政行为被纳入行政诉讼而非民事诉讼主要基于以下考量：一是签约主体虽然在达成合意这一过程中表现出形式上的主体平等性，但无可否认的是在协议的签订、履行、变更或解除过程中，行政机关仍然实质上享有对于相对人而言的优势地位。二是从协议目的而言，行政协议优先考虑的是公共利益，通过行政法来调整；而民事合同则以意思自治原则为基础，通过民事诉讼解决争议。三是行政协议中的权利义务关系与民事合同的权利义务关系迥然不同。对于行政主体而言，在行政协议中，权利与义务具有同向性，其行使权利同时也表现为履行行政职责所附带的义务。如在房屋征收补偿协议中，行政机关在对相对人的房屋进行征收补偿时，同时包含了改善被征收人生活环境、合理利用土地等社会公共利益之职责。而民事合同权利义务关系则是由享有权利一方自身的利益以及通过合意施加于对方的义务构成，具有明显的相对性。

２.行政协议纠纷需以合法性审查为本，兼顾合意性审查

单就性质的划分来看，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，而与协议相对人协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，其作为行政行为的有机组成并无不当。但是当行政协议出现需要救济的情形时，行政协议中的“合意性”等民事属性又不得不被考虑，法院单以行政行为合法性审查路径无法实现对行政协议中民事属性的有效覆盖，只能在适用行政法律规范和民事法律规范中往返流转。行政诉讼主要致力于解决行政行为的合法性问题，而违法行政行为对相对人造成的损害赔偿由专门的行政赔偿予以处理，故而行政诉讼对解决行政行为合法性之外的问题存在先天不足。这点在行政协议的赔偿之诉中表现尤为明显。但这也并不意味着法院需完全采取民事合同审判路径对行政协议赔偿案件进行审理。民事合同赔偿之诉的实质为给付之诉，当事人提起赔偿的诉讼请求后，法院需对其请求权基础进行审查，包括合同是否有效、是否具有赔偿请求权行使的事实基础即违约情形的出现，再进行法律适用的选择，进而作出裁判。而行政协议案件必须要先基于行政行为合法性审查的模式对协议效力进行审查，再对应原告诉讼请求，对其内容进行合法性和合约性的审查，最后在行政诉讼法规定的裁判方式中选择相应的形式作出裁判。所以行政协议诉讼中，“合法性审查与合约性审查有着相互依存、不可分割的关系，这一点体现了行政协议案件的特殊性。”

行政协议司法解释明确了行政协议案件中当事人可提起赔偿的诉讼请求，其中相关条文也规定了法院判决赔偿的具体适用情形。但是基于行政协议案件双重属性特征，法院审理行政协议赔偿案件首先面临的是，原告提起的基于行政协议的赔偿诉讼请求应与民事违约相协调，还是与行政侵权相对应的问题。案件归属于行政协议赔偿诉讼还是行政赔偿诉讼，这是原告赔偿请求进入诉讼阶段的第一道“分水岭”，即首先要明确界分行政协议赔偿之诉与行政赔偿之诉对原告诉讼请求的适用范畴。从实践的审判情况来看，大多数案件都进入了行政协议赔偿之诉程序，但适用选择的分歧一直存在。

1.行政赔偿诉讼之适用

行政赔偿诉讼在立法之初的设计，是用来解决单方行政行为违法侵犯合法权益的救济问题。根据国家赔偿法的相关规定，当行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权和财产权的情形，受害人有权取得相应赔偿，即通过提起行政赔偿之诉，要求加害的行政机关承担赔偿责任。从启动形式来看，行政赔偿之诉应以赔偿义务机关所作的赔偿处理决定为前提，或者在行政复议或行政诉讼中对该违法行政行为寻求救济时一并提起。在行政行为未被确认违法的情形下，受害人无法直接单独提起行政赔偿之诉。从诉讼请求的内容来看，行政赔偿之诉针对的是行政机关违法实施行为所产生的侵权结果。一方面，行政机关违法实施了相关行为，另一方面，该行为产生了人身权或财产权的侵害后果。受害人得据此提起赔偿的诉讼请求。从审查模式来看，行政赔偿诉讼中，赔偿请求人和赔偿义务机关各自对提出的主张承担举证责任。赔偿义务机关的行为与赔偿请求人所遭受的损失之间有无因果关系是法院审查的核心内容。从裁判结果的内容来看，行政赔偿诉讼中如果赔偿请求人的赔偿请求得到支持，对其进行赔偿的方式和计算标准均已由法律明确规定，法院依法进行计算和裁判即可。

２.行政协议赔偿诉讼之适用

实际上，从行政协议司法解释的具体内容中不难发现，其中涉及法院应当或者可以作出赔偿判决的规定，均是针对被告应当承担赔偿责任的情形予以司法羁束，判定被告承担赔偿责任的前提均为被告行为所施加在协议本身或原告利益之上的负面影响。按照这一思路考量，基于作为被告的行政机关作出的行为，对原告的合法权益造成了损害，适用行政赔偿诉讼程序进行审理似乎顺理成章，但行政赔偿诉讼是独立于行政诉讼、完全不同的诉讼程序，其所担负的功能在于以国家名义对行政行为的不法侵害进行赔偿，属侵权赔偿责任，目的侧重于消除不法侵害带来的宏观层面的不良影响。行政协议中行政机关所侵害的是基于双方约定所产生的合法权益，行政协议赔偿案件更侧重于对个体因合同而产生的权利进行有效救济，并使行政协议法律关系回归正常状态。因此两种诉讼虽均因赔偿请求而启动，但是法院进行审查依据的法益基础却大相径庭。故而当事人提出因行政协议产生的赔偿诉讼请求时，应当适用行政协议赔偿诉讼。

实践中存在一个特殊情况，即如果当事人在提起行政诉讼前，曾经就行政协议履行问题向行政机关提起过行政赔偿申请，那么基于国家赔偿法的有关规定，相对人向行政机关提起行政协议违约的行政赔偿申请，且行政机关作出了不予赔偿决定后，是否会对相对人另行起诉的行政协议赔偿案件的性质产生影响。笔者认为并无直接影响，两种诉讼程序的制度功能并不相同，如果原告提起的诉讼请求为要求对行政机关在履行行政协议中的行为造成的损失进行赔偿，那么案件即应当进入行政诉讼程序进行处理，而不应采取国家赔偿诉讼的审理思路。

随着社会管理领域的复杂化、交易形式的多样化，违约责任与侵权责任呈现出越来越多的重叠领域，且二者在重叠领域的损害赔偿问题变得愈发模糊与捉摸不定。在柔性行政重要性不断凸显的今日，二者这一特点在行政协议领域得到了另样的呈现。行政协议案件被纳入行政诉讼受案范围以来，以行政行为基本性质为其合法性审查之基础在司法实践中基本无争议。但是观察行政协议案件审理全流程，行政行为合法性审查的审判路径并非独木支撑。针对相对人就协议内容提出的赔偿请求，其合法性基础为双方的约定，无法自洽地适用只有行政行为合法性审查的审判路径。当一方当事人因另一方当事人违反约定产生损害后果时，不可避免地需要适用民事损害赔偿相关法律及审判思路。

在行政协议诉讼中，行政协议司法解释认可相对人可提起赔偿的诉讼请求，但是对于行政协议案件的原告来讲，其自身并不能对诉讼请求进行精确区分，其赔偿请求的基础可能是违约赔偿也可能是侵权赔偿，即便相对人举出司法解释条款依据，但具体的条文规定亦无法识别相对人的赔偿请求权基础为何。违约赔偿与侵权赔偿的审查要件并不相同，这就要求人民法院在审理时，需先对原告诉讼请求进行辨析，选择正确的审判路径，才能最大程度确保行政争议的实质性化解。