其次，行政审判通过行使裁判权公正解决法律纠纷。法律作为一个独立运行的自创生系统，其同时拥有认知开放性和运作封闭性，法律系统内部遵循其特有的逻辑进行运作。公正解决纠纷的司法权是对案件事实与法律的判断权和裁决权，实证法国家中法院的任务在于通过适用法律解决法律关系或者权利义务争议，即将法律大前提与生活事实小前提进行涵摄后，得出“是”或者“否”的结论；即使是面对法律漏洞等疑难问题，也要运用类推等法律方法解决，也就是要通过法解释学实现法的续造。对此，正如德国最早对行政审判权进行教义学分析的E.弗里森哈恩指出，行政裁判之所以能成为裁判，其必须是“对发生于行政法律关系的纠纷进行的解决”。我国行政诉讼体系自立运行，目前已经形成了比较成熟的行政诉讼法教义体系，在行政审判实践中应以法解释方法裁判法律关系争议。

最后，“争议解决”与“纠纷治理”分属两套系统，前者属于后者的构成机制之一，行政诉讼作为行政争议解决机制，属于纠纷治理系统中的子系统。我国有社会矛盾纠纷治理与法律争议司法解决两套解决社会问题的系统，二者表示不同的理念、行动目标、机理、认知基础、运行逻辑和制度范畴，分属不同的司法认知体系和运行逻辑。比如，作为社会治理对象的“矛盾纠纷”与作为司法解决对象的“行政争议”，二者在范畴和性质上均存在差异，只有当前者中的纠纷是由“行政行为”引起的，才属于行政诉讼的解决对象。以及，解决社会矛盾纠纷需要运用系统思维和综合手段。我国专门针对解决社会矛盾纠纷印发的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等多种办法和多元纠纷化解机制化解矛盾。可见，在我国系统治理社会矛盾纠纷的宏观视野下，司法作为多元化解社会矛盾纠纷的重要机制之一，与其他争议解决机制和方式共同实现社会治理目标。因此，“争议解决”与“纠纷治理”之间是部分与整体的关系，而非两个完全独立部分之间的“参与”和“被参与”关系，法院行使裁判权解决法律关系争议的司法结果，构成社会矛盾纠纷解决的总的成果。

实质性解决行政争议已经逐渐发展为涉行政类的社会矛盾纠纷治理目标，国家治理视野下的社会矛盾纠纷治理体系，并未将实质性解决行政争议的任务唯一课予行政诉讼制度。行政诉讼应当立足遵循司法权属性和诉讼制度构造，以裁判权解决行政法律关系争议，助力整体上的社会矛盾纠纷化解目标的实现。典型案例中占比最高的集体土地征收等非常规争议，由于涉及利益重大和人数众多等诸多原因，容易发展为影响社会稳定的社会矛盾纠纷，从而引申出非常规争议解决方式。但是，司法藉由参与社会治理形成的非常规解决进路，存在着因未能识别到“社会矛盾纠纷治理—行政争议司法解决”两个维度的差异，而迈向政策性回应进路的误区。

政策性回应进路与行政诉讼的体系化发展相背离，原因在于未能将实质性解决行政争议实践中反映出的问题与行政诉讼体系进行反思性整合，因而未提炼出程序空转实践（现象）所反映出的行政法上的一般性问题（本质）。典型案例与普通案例均表明，征补领域争议及其程序空转，已经形成了相对于行政处罚等传统类型争议解决的独特领域，需要作出体系性回应。下文将以土地征收争议作为具体剖析对象，尝试提出该类案件反映出的行政法上的问题。

我国有从司法救济的角度倒着研究公共行政活动的惯性，行政诉讼实质性解决集体土地征收类争议遭遇瓶颈，正是我国行政实体法与行政诉讼法功能倒置的缩影。其一，我国行政法教义学以诉讼为中心和出发点，在行政基本法典阙如、行政诉讼法担纲行政基本法典功能的背景下，作为行政法阿基米德支点的“行政行为”概念，只能根据《行政诉讼法》进行解释。这就导致前端的行政活动只有在属于行政诉讼规定的审理对象之时，才具备教义学上的意义；换言之，行政诉讼视野的宽、窄基本决定了法律行政行为与事实行政活动的界限。其二，我国行政诉讼审理对象受到“行政行为”的实质限制，作为法院审理对象的行政争议，还必须满足争议是由“行政行为”所引起。其三，我国《行政诉讼法》规定的作为审理对象的“行政行为”，其在司法实践中的范畴其实非常狭窄，基本上与德国《联邦行政程序法》第35条中规定的行政行为概念对应，即行政机关作出的单阶段的、对外产生法律效果的最终决定，典型类型包括行政处罚、行政许可等。可见，我国行政诉讼审理的是最末端的行政决定。

具体到集体土地征收争议的司法审查，行政诉讼并非没有提供解决该类争议的制度空间，相反，2014年《行政诉讼法》修改受案范围时专门列举新增规定，“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”可以提起行政诉讼。但是，行政诉讼审理集体土地征收决定时，面临以下双重程序空转困境。一方面，由于何谓征收决定存在疑问，导致该类案件在起诉阶段，就面临着因不符合起诉要件被裁定驳回，进而起诉人不断提起上诉、再审的程序空转。首先在实体规范层面，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）《土地管理法实施条例》仅规定了征地补偿安置决定，并未规定征地决定。其次，在难以直接适用征地决定条款时，作为在既有制度框架下的应对，我国行政审判实践中确立了“拆分+实质判断”的司法审查进路。具体而言，先将集体土地征收这一多阶段行政行为，切割为多个能够适配行政诉讼审理构造的单阶段行为；接着再诉诸受案范围的兜底条款，判断被诉行为是否属于“行政行为”。但已经如前所述，我国审判实践中对“行政行为”采用最狭义概念，以是否对外产生法律效力作为核心判断要件。根据《土地管理法》第47条和《土地管理法实施条例》第26至31条的规定，征地过程中至少存在土地预征收阶段的预公告和征地补偿安置协议、预征收完成后的审批、正式征收阶段的征地公告，何者为对外产生法律效果的行为难以判断。举例来看，根据《土地管理法实施条例》第26条规定，征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建，这显然已经限制了被征收人的权益行使，但是能否就此将预征收公告定性为对外产生效力的行为，存在疑问；以及，公告何以成为决定等问题，也未得到彻底澄清。

另一方面，即使进入实体审理阶段的集体土地征收争议，也存在着法院选择性审查合法性要件和偏重作出形式性判决，导致该类案件较易出现“案结事不了”的程序空转困境。通常认为，集体土地征收案件的审查要件包括是否符合公共利益、程序是否合法、补偿是否适当三个方面。但事实上，我国法院主要审查被诉行为的程序合法性要件。例如方涧和张金航指出，我国法院审理土地征收案件的时候，并没有实质性审查公共利益，存在着显著的形式化与程序性倾向。在判决类型的适用上，即便原告提出请求撤销违法征地行为的诉讼请求，我国法院也倾向作出确认违法判决。例如乔仕彤和毛文峥分析征地判决书后发现，在原告胜诉的28%的判决中，法院作出确认行政行为违法的案件为82件，占据了首位。确认违法判决是形式性判决，仅对被诉行为的违法性作出认定而不否认其法律效果，也不能直接变更被争议的法律关系，原告还需要以判决书作为依据，请求被征地机关履行赔偿义务，这与实质性解决争议的目标存在差距。

能够看到，传统司法审查进路下的集体土地征收争议解决方案，存在双重程序空转的困境。对此，宜转换思路和观察视野，从面向司法的行政法转为面向行政的行政法，先准确掌握集体土地征收的机理机制和法律规制原理，再与行政诉讼制度进行对照，检视诉讼是否提供了合适的解决机制。