行政审判实践在回应实质性解决行政争议目标的过程中，出现了与行政诉讼体系化方向相背离的解决进路。以典型案例中的“典型”之集体土地征收案件作为分析对象发现，实质性解决行政争议实践中形成的非常规解决路径、传统司法审查路径下产生的程序空转困境，均缘于未能厘清集体土地征收的规范构造与规制机制。转换观察视野，从面向司法的行政法转为面向行政的行政法，在行政过程的研究视角下发现，不同于单阶段行政行为的末端控制，集体土地征收的法律控制机制是通过土地规划与公共利益的规制，因此，司法也应通过审查征收裁量以实质解决争议。集体土地征收争议解决难题事实上反映出行政裁量争议诉讼解决的制度需求。检视行政诉讼制度发现，既有规定存在行政裁量争议审查体系缺乏融洽、审理机制阙如、判决机制不足的三重局限，难以回应上述需求。对此，宜从纯化行政裁量争议审查体系、构建行政裁量争议审查机制、完善行政裁量争议判决机制三个方面，实现行政诉讼制度因应。

实质性解决行政争议；集体土地征收争议；行政裁量争议

我国最高人民法院与部分地方高级人民法院共发布了129件典型案例。典型案例既体现了法院实质性解决行政争议的方式、方法，同时也承载着难以被行政诉讼程序解决的行政争议本身，将其作为研究对象以透视其中反映出的问题，是针对性解决问题的有效路径。

对象、途径、方式是行政争议解决制度体系的基本构成要素，又由于“救济途径在相当程度上决定救济方式和方法，因此，最主要的是救济途径与被救济的行为相适应”，从争议解决途径与被解决的行政争议来看，典型案例中的行政争议类型与解决方式具有显著特征。典型案例中的行政争议具有如下特征。其一是集体土地征收和城镇房屋拆迁类案件量占据所有典型案例总量的四成，位居案件类型的首位，例如在贵州省发布的15件典型案例中，其中12件均为征补案件。同样需要注意的是，征补领域也是争议频发高发领域，行政审判数据指出，征收拆迁引发的“城建”“资源”类案件是我国新收一审行政案件中的多发高发领域。其二是争议焦点不限于单纯的行政法律关系争议，而是行政法与民法法律关系交织、法律争议与政策问题混杂，如也有学者总结为法律关系复杂型、政策依据变迁型、基本民生托底型争议。前者如在“甲五金制品公司诉某市行政机关征收补偿系列案”中，涉案地块的征收补偿问题在短时间内引发行政复议及民事、行政诉讼案件达十宗之多；后者如在“查×等34人诉安庆市大观区海口镇人民政府不履行房屋征收补偿安置协议系列案”中，争议焦点即为补偿安置协议中的临时安置过渡费约定违反安置政策。

典型案例中的争议解决方式呈现如下特征。其一是法院的解决方式具有综合性和组合性。法院为了彻底解决争议，采取的解决方式不限于单一的诉讼调解或者判决，而是会组合不同解决工具，常见组合包括“判决+司法建议书”“府院联动机制+行政调解书/撤回起诉”“判决+情理劝导”等。如在“刘××、许××诉凤冈县政府房屋征收补偿案”中，法院在作出判决的同时，也向有关部门发出司法建议；又如在“许×诉某镇人民政府行政协议系列案”中，法院联动当地政府一并化解纠纷；再如在“张×甲诉台江县政府林业行政登记案”中，法官通过“摆家常、讲情理，用苗语释法析理，赢得了二人的感情认同”。其二是法院倾向于采取合意方式解决争议。典型案例中，法院以协调、和解方式解决争议的案件数量占据总数的九成，而且也多以原告撤回起诉的方式最终结案，并非适用《行政诉讼法》规定的诉讼调解。如在“滁州某置地公司诉滁州市人民政府收回土地使用权案”中，法院认为现有的撤销判决或确认违法判决均不能妥善解决涉案问题，遂以协调结案。

征补案件占据典型案例的多数，也与行政诉讼程序空转案件类型形成呼应，我国行政审判实践中，因高裁驳率引起的反复上诉和申请再审等案件也主要集中在该领域；同样地，近年来学理上讨论较多的“一行为一诉”受理规则争议、多阶段行政行为受理难题等也都源自该领域。正如顾培东教授所指出，集体土地征收等非常规性行政争议，通常难以在司法和仲裁等常规性专门机构或程序中得到解决，典型案例中的行政争议类型和法院实质化解方式，即呈现出非常规争议与非常规解决方式组合形成的“非常规解决进路”。

非常规解决进路具有实用层面的正当性，但也确实存在着突破行政诉讼体系的弊端。首先，我国司法的目的是公正解决纠纷。司法活动具有普遍规律性，其规律反映在一国的司法目的中。从功能结构主义来看，一项制度所要实现的目的与其在社会结构中的地位密切相关，达玛什卡指出，“对于一个想要按照某种理念来改造社会的国家来说，它自然希望政府各个部门能够协调起来，共同服务于国家设定的政策目标”。吴英姿教授进一步指出，我国司法在政治结构中的功能定位是“随着国家政治体制变革、社会治理结构转型而不断调整”。历经不同阶段的调整和校正，我国中央层面逐渐将司法的功能确立为解决纠纷，司法目的也从多元化解纠纷时期的“有效”解决纠纷转变为“公正”解决纠纷。公正解决纠纷的司法目的，既是我国国家治理模式转型成果在司法领域的落实，也是普遍司法规律的具体体现。