我国土地实行全民所有和劳动群众集体所有的公有制，土地征收机制与一般的行政活动存在诸多不同。彭錞教授指出，我国集体土地征收决策“具有非本地化、非个案化的特征。本质上是通过政府内部封闭的层级审批，将自上而下形成的空间规划在微观层面予以延伸和落实”。也就是说，相较于行政处罚等单阶段行政行为，集体土地征收的多阶段、多程序其实并非两类行为之间的核心差异，而是在于征收具有非个案化，以及与国土空间规划紧密相关的特征。具体而言，我国对土地资源实行用途管制制度，通过土地利用总体规划（以下简称“总体规划”）将土地分为农用地、建设用地、未利用地，使用土地必须按照用途进行。各级政府再制定土地利用年度计划，细化总体规划。这意味着在合规状态下，“我国任何一块土地在当下和未来的用途都取决于土地利用总体规划和年度计划，其中就包括某块农用地将于何时转化为建设用地”。为了落实总体规划中确定的建设用地使用计划，需要对被规划为建设用地规模范围内的农用地，进行土地用途变更、征收；在实践中，基于灵活应对规划外新增建设用地的需求，也可以突破总体规划的事先规划，通过申请修改规划，进行例外性的个案征收。亦即依据被征收土地是否位于总体规划确定的建设用地范围内，我国的集体土地征收分为“批次征收”和“个别征收”两类：前者静态遵守和落实总体规划和年度计划，后者为处在总体规划确定的建设用地范围外的项目提供土地。进一步，土地用途转用并不必然导致土地征收，例如国营农场只需要进行用途转用；对于集体所有的土地，为了公共利益需要且符合条件的，则需要实施征收，将土地权属从集体所有变为国家所有。可见，总体规划属于土地征收的充分非必要条件。总结而言，我国土地征收作为土地利用总体规划的具体实施机制，通过“土地用途转变（规划）+土地权属变更（征收）”两个前后紧密联系的阶段实现。

上述土地征收机制显示出法律的特殊规制方式。首先，与域外可以通过民事合同转让土地所有权不同，我国只能通过政府强制征收实现土地所有权的转移，这意味着征地决定与征补协议属于两个独立的法律行为。我国《土地管理法实施条例》规定了征补协议与征地审批分离制度，被征地人可以就征收补偿相关内容与行政机关进行议价，但是征补协议并不产生土地权属转移的法律效果；征补协议和征地决定分别适用不同的司法审查机制，但为了诉讼效率和一次性解决纠纷，可以适用合并审理条款一并审理。其次，总体规划构成征收的前提和依据，征收本身就是从微观层面实施宏观的土地利用总体规划，其间的法的规制理念是通过规划的征收控制。最后，总体规划、农地转用、征收程序具有运作程序上的封闭性，重在保障客观法律秩序的实现，个人并没有被赋予作为利害关系人的程序保障请求权。

综上而言，我国集体土地征收活动并非个案式的行政决定，总体规划确定土地用途与具体征收土地变更权属两个部分，共同发生触发和形成完整的土地征收程序。因此，司法监督土地征收行为时，应重点审查征收是否符合总体规划确定的土地用途、具体征收时是否满足微观公共利益两个方面。

传统司法审查进路下的征收决定仅为征收活动中的末端行为，根据其确立的拆分方案存在削足适履的困境：套用行政行为概念，进而以是否对外产生具体的法律效果，作为判断被诉行为具备可诉性的标准，存在着未能准确掌握土地征收基本构造的不足；实体审理阶段回避审查公共利益要件，则未能契合土地征收的法律控制机制。况且，实质性解决行政争议目标正是为了克服人为拆案导致的“案结事不了”，拆分方案与实质性解决行政争议的初衷背离。“对行政决定进行统制不能仅仅着眼于其最终结果，还应当着眼于其到达结果的过程。这是德国行政裁量论二十世纪七十年代以来形成的一个重要认识。”对于该类行为的司法监督，需要突破单阶段行政行为下的末端结果监督思路，将其置于行政过程论视野下对行政裁量的监督。

根据土地征收领域的活动构造与法律控制原理来看，最为明显的是行政机关拥有更大的自主形成空间和判断余地。从行政活动的形式来看，不同于安全保障和危险防御的警察法领域，建筑领域呈现出“行政任务从点状干预到计划性行政的转变”，行政行为不再是对“要件—效果”条件式规范的执行，而是要在“目的—手段”理念指引下履行行政任务。两种形式行政活动的核心差异在于行政机关的裁量空间大、小不同。行政裁量是行政机关开展行政活动时候的自主空间，王贵松教授指出，行政权的统一裁量包括“具体个案作出的行政裁量、制定行政抽象规则的立法裁量以及对未来进行设计的规划裁量”。具体个案行政裁量也即行政行为裁量，指行政机关在适用“要件—效果”式法律时对事实要件或者法律效果的裁量；规划裁量是在“手段—目的”式法律规范中，法只设定行政的目标，对于实现目标的手段交由行政机关以规划的方式实现，其本质在于规划的制定者需要在公益与私益之间、不同的方案之间进行权衡取舍。两种行政裁量对于公共利益的认定方式并不相同。例如德国将判断空间和计划裁量与不确定法律概念并列，认为前者主要包含既定目标与宗旨的纲领性条款，核心在于利益权衡而非法律概念的界定。我国新修订的《土地管理法实施条例》第30条第2款规定，“有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查”。能够看到，行政机关通过对征收必要性的判断确定公共利益，而非对其进行法解释。

综上所述，既有的两种集体土地征收争议解决进路均存在弊端：典型案例中“一案一议”式的政策性回应进路，存在规则被回避适用和同案不同判的法治隐忧；传统司法审查路径由于未能契合集体土地征收机制与法律控制原理，陷入了行政诉讼程序空转的制度性障碍。据此，基于体系性回应的进路选择与契合集体土地征收法律控制原理双重考量，本文认为，行政诉讼应当通过审查土地征收裁量，切实审查土地征收权力行使，回应原告诉求，实现实质性解决行政争议的目标。

“司法审查始终是不可或缺的，尤其是就保护相对人权利、实现个案正义而言，司法审查至关重要。”行政诉讼解决行政裁量争议不仅是解决集体土地征收争议的必要，更是应对实质法治和行政正义的需要，有必要体系性回应。诚如学者指出，“程序空转只能归因于处理器本身的设计”，检视我国行政诉讼制度发现，与体系性解决行政裁量争议要求相比，既有规定存在以下三重局限。

相对于德国和日本等大陆法系国家，我国行政诉讼解决行政裁量争议具有以下特征。一方面是基于行政诉讼确立的合法性审查原则，我国并未规定独立的行政裁量争议司法审查条款，而是通过“明显地不当视同违法”的嫁接逻辑，将对行政行为的合理性审查植入到合法性审查体系。另一方面是以审查程序和结案方式作为划分，形成了两种审查体系：“合理性审查要件+行政判决书”的决定型结案、“自由裁量权调解+行政调解书”的合意型结案。行政诉讼解决行政裁量争议是实质性解决行政争议的重要内容，这在2014年《行政诉讼法》修法时体现。其一是决定型审查体系包括行政行为因明显不当或者滥用职权的撤销判决、行政处罚因明显不当的变更判决。就主要的撤销判决而言，2014年《行政诉讼法》第70条将“明显不当”增列为行政行为的合法性审查要件之一，突破了1989年该法制定时采取的司法不审查行政行为合理性理念，修法说明中指出，“本次修改既坚持了原则，又在推动实质解决行政争议方面做了努力，对于行政机关行使自由裁量权过程中极端不合理的情形纳入合法性范围，增加规定明显不当的，适用撤销判决”。变更判决同样具有实质性解决行政争议的修法缘由。其二是通过调解解决自由裁量权案件。修法新增第60条诉讼调解制度更是意在实质性解决行政争议，修法说明中指出，为了有效化解行政争议，新增调解解决自由裁量权案件规定。