根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第74条与第81条的规定，检察机关在诉前程序中享有完整的“程序裁量权”，可基于对行政机关履职情况以及国家利益或者社会公共利益救济情况，自主决定终结案件亦或提起行政公益诉讼。“权力不论大小，只要不受制约和监督，都有可能被滥用。”因此，判断低起诉率是否健康，其核心症结在于诉前程序是否对检察机关的“程序裁量权”设置了有效的制度性约束？若缺乏制度性约束，检察机关“程序裁量权”的滥用或将成为制度运行的必然结果，诉前程序甚至可能异化为“检行”双方心照不宣、共避诉讼的程序合谋，进而造成大量本应通过司法裁判定分止争的实质争议案件，在诉前阶段被不当“消化”。当前诉前程序的运行呈现出显著的封闭性特征。从线索发现、立案审查、调查取证到检察建议的制发与跟踪，整个流程均在相对封闭的系统内运行，外界难以获取有效的程序信息。在检察机关发出检察建议后，对于“行政机关是否依法全面履职”“国家利益或者社会公共利益是否得到救济”的最终判断权完全由检察机关单方行使，这一过程尚未建立有效的制度约束机制。在此种封闭化运行且缺乏制约的程序结构中，低起诉率在展现诉前程序治理效率的同时，也必然伴随着将本应通过法院审理的实质争议在诉前阶段被不当消解的潜在风险。

为系统考察环境行政公益诉讼的实践运行状况，以“公益诉讼”“行政案由”“行政案件”为关键词，在中国裁判文书网进行检索，截至2025年10月30日，共获取判决书218份。经严格筛选，剔除不予公开、重复等不符合研究要求的文书后，最终确定122份环境行政公益诉讼生效判决作为有效研究样本。经分析发现，在已进入诉讼程序的案件中，有86起案件（占比约70%）缺乏需由司法裁量的实质争议，可归纳为以下三种类型。

其一，因行政机关主观懈怠导致的未依法履职案件。此类案件事实清楚、法律适用明确，其症结在于执行意愿的缺失，而非法律认知的模糊。例如，在“城口县人民检察院诉城口县生态环境局不履行生态环境保护监督管理职责”一案中，被告城口县生态环境局在答辩中认为“自身虽然在诉讼前依法履职，但不充分不全面、责任落实上有差距，致使瀚某公司的环境污染行为没有得到有效整改”，并且在诉讼过程中，城口县生态环境局已充分履行职责，造成的国家利益和社会公共利益受损害状态已消除。然而正如前文所述，对于此类单纯因主观懈怠导致的行政违法，诉讼程序并非实现监督效能的最佳路径。

其二，因行政指令介入导致的监管不能案件。此类案件的特征在于，行政系统内部的指令直接干预了监管职能的行使，致使法定的监管程序无法正常启动或完成。以“某某县人民检察院诉某某县某某管理局公益诉讼案”为例，该案因县污水处理厂将尾水集中排入花马池盐湖区造成盐湖破坏而引发。被告虽负有监管职责，但造成盐湖破坏的原因涉及县委县政府层面的行政决策。根据被告答辩“县政府根据延长石油某某盐化工有限公司的请示，为了避免该水殃及周边村民的人身财产安全和流入主产区苟池盐湖造成更大损害，本着从实际出发，权衡利弊，降低损害的原则，决定采取将该水引流到花马池盐湖的应急措施”。在此情形下，要求一个县级职能部门背离其所属政府的既定决策，既不现实，也无法通过诉讼判决实质推动公益修复。此类因体制性原因导致的履职困境，并不构成需要通过司法裁量解决的实质争议，强行将其纳入诉讼程序，不仅难以实现公益保护目标，更使司法权陷入难以承载的治理重负。

其三，以治理结果倒推履职标准的评价失当案件。实践中，检察机关在判断行政机关是否依法履职时，倾向于用“结果标准”，即以环境公益受损害的状态是否得到完全消除作为衡量履职到位的依据。如前文所述，环境行政公益诉讼中行政机关履职的判断标准应回归行为标准，而非仅以损害结果的存续作为提起诉讼的充分条件。在此种情形下，虽然案件已进入诉讼程序，但司法机关采用以治理结果倒推履职的方法，未对行政机关具体履职行为及其法定标准进行审查，导致本应由司法裁量解决的实质争议无法显现；同时，由于行政机关在收到检察建议后已采取必要履职措施，而检察机关仅以环境损害未完全消除为由提起诉讼，因此部分案件本身缺乏提起诉讼的正当性。在“镇巴县人民检察院诉镇巴县林业局不履行林业行政管理法定职责”一案中，行政机关在收到检察建议后已积极采取履职措施，但检察机关仅以“恢复原状尚未完成”为由提起诉讼。此种单纯以“结果标准”认定履职与否的做法，虽然在形式上与诉讼目的相契合，但却存在着忽视自然、社会等不确定变量，不当加重行政机关负担等弊端。该案中，环境公益未能及时修复主要源于生态恢复的客观周期性和复杂性，而非行政机关履职不力。若在此情况下仍坚持提起诉讼，不仅构成司法资源的无效配置，更将产生负面激励效应，对行政机关履职的积极性造成打击。

环境行政公益诉讼的核心功能空间聚焦于通过解决实质争议，为行政机关依法履职确立法律基准，司法裁判的内容与形式必须严格遵循这一功能空间的要求。但当前司法实践却呈现出审判功能虚化的倾向。

其一，概括式履行判决的盛行与监督效能的稀释。在环境行政公益诉讼中，履行判决处于“主流”判决地位，对行政机关后续依法履职具有重要的规范与引导作用。而概括履行判决是指人民法院在做出判决时没有对行政机关提出任何具体要求或限制，仅判令其履行法定职责或者继续履行法定职责。虽然概括式履行判决在一定程度上保留了行政机关的裁量空间，但在实践层面往往难以转化为有效的履职压力与行为指引。当行政机关已存在履职怠惰时，此类判决更可能延缓环境公共利益的维护，甚至使诉讼程序停留于形式纠错，而无法实现制度所期待的监督效能，导致诉讼的“程序空转”。因此，判决应在不侵犯行政权的前提下，尽可能体现具体性与指引性，避免仅笼统地要求行政机关“履行法定职责”或“继续履行法定职责”。然而，当前在环境行政公益诉讼的司法实践中，概括式履行判决仍在一定程度上存在。例如，在“洱源县人民检察院诉洱源县林业局怠于履行法定职责行政公益诉讼”一案中，法院仅判决“责令被告洱源县林业局继续履行法定职责”，而没有对行政机关提出任何具体要求或限制。这种裁判方式易使司法监督停留于形式宣告，削弱了环境行政公益诉讼的制度功能。

其二，裁判说理的空洞化与实质争议的回避。“说理活动是证成司法裁判的核心过程。”在事实清楚、法律明确的案件中，充分说理的重要性或不凸显；然而，当面临事实认定困难或法律规定模糊、缺失的实质争议时，裁判说理是否充分则直接关系到裁判依据的权威性与裁判结论的可接受度。只有说理充分，司法裁判才能发挥其规则阐明功能，使个案成为在具体纠纷解决实践中不断发展与丰富法律概念体系的契机。尤其在现代社会，生态利益诉求日趋多元，立法与社会现实间的供需矛盾日益凸显。最高人民法院通过发布指导性案例所进行的“司法性立法”，已成为缓解立法简约性与社会复杂性之间张力的关键途径。裁判理由中对裁判要点成立的实质论证，本身就是指导性案例编写过程中应当遵循的重要规则。因此，说理充分的裁判文书构成了指导性案例的生成条件，同时也造就了适用指导性案例最合适的温床。反观当前环境行政公益诉讼的司法实践，裁判说理空洞化的倾向仍然显著。在裁判文书中，对社会效果和政治效果的考量往往超越了对法律规范本身的深入阐释；树立典型、示范教育则在一定程度上取代了通过法律论证解决实质争议的司法核心职能。例如，在“荆门市掇刀区人民检察院诉荆门市生态环境局漳河新区分局不履行监督管理法定职责”案中，核心争议焦点在于“生态运动公园景观河水质是否应适用《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅲ类标准”。面对这一关键争议，法院在裁判说理中采取了回避策略。既以“单独要求景观河达到Ⅲ类标准即游泳水体标准确实存在重重困难”为由，将应当由司法做出的规范判断转化为可行性考量，又通过“荆门市人民政府深入贯彻落实党中央、国务院决策部署……包括被告在内的各级行政机关应当提高自身要求，持续加强监管，克服重重困难，努力共造水质良好的生态运动公园景观河”等政治话语替代法律论证，而未能对水质标准适用这一核心争议问题做出具有规范意义的司法认定。这种“取巧式”裁判，导致行政履职程度缺乏明确基准，行政机关的履职边界始终模糊不清，甚至会给后续环境监管履职带来新的困境，严重削弱司法裁判本应具有的规则阐明和行为指引功能。