基于前文对环境行政公益诉讼核心功能空间的探寻及其现实偏离的剖析，其制度形塑需破解三个关键命题：一是确保具有实质争议、适宜司法裁判的案件进入诉讼程序，避免因诉前程序的过度适用而消解诉讼空间；二是精准分流不具实质争议的案件，使诉讼程序恪守其补充性定位；三是保障进入诉讼程序的案件得到实质性的审理与裁判，避免诉讼程序流于形式主义。虽然以环境行政公益诉讼为具体研究对象，但所提出的制度构造思路对检察公益诉讼整体立法具有参照意义。在《中华人民共和国生态环境法典》已对环境行政公益诉讼做出原则性规定的背景下，《检察公益诉讼法》应承担起细化规则的重要使命。下文将结合已公布的《检察公益诉讼法（草案）》相关内容，就如何实现上述制度目标提出具体完善建议。

环境行政公益诉讼核心功能空间塑造的首要前提，是确保诉前程序无力解决的实质争议案件能够进入诉讼程序接受司法裁判。行政公益诉讼作为客观诉讼，其根本目的在于维护客观法秩序，通过督促行政机关依法履职实现依法行政。这意味着该制度的价值核心不在于仅仅推动“行政”，而更在于确保“依法”。对于存在实质争议的案件，诉前程序往往难以独立承担起确保行政机关“依法”行政的重任。因此，“审前实现公益保护作为优先目标”的政策，不应曲解为将“避免起诉”当作制度立场。该政策的出发点在于遵循诉讼必要性原则，而非简单评判诉前程序与诉讼程序的优劣。申言之，对于不存在实质争议的常规案件，应充分发挥诉前程序的效率优势，避免司法资源的无谓消耗；对于需要通过司法权威做出终局裁决且诉前程序无力化解的实质争议案件，不应过度滞留于诉前阶段，确保能够进入诉讼程序，借助司法裁判实现公益保护的最终目标。如前文所述，在当前诉前程序已成为公共利益救济主要途径的背景下，当前诉前程序的制度设计为检察权的恣意行使创造了潜在空间。为防范因权力滥用或不当行使导致案件在诉前程序的不当“消化”，须对检察机关自主决定终结案件或提起行政公益诉讼的“程序裁量权”进行规范约束。

第一，建立上级备案审查机制。当前《检察公益诉讼法（草案）》仍未对检察机关“程序裁量权”的行使设置必要的规范约束，办案机关仍可自行决定案件在诉前程序中的走向。通过构建上级备案审查制度可对检察机关的“程序裁量权”进行规范约束。这也与检察一体化机制相契合，符合检察机关上下级领导关系的要求。具体而言，当下级检察机关做出案件终结决定时，须将全案材料、行政机关履职情况说明及完整的论证文书报送上级检察机关备案审查。上级机关经审查后，若认定行政机关未依法全面履职、国家利益或社会公共利益仍处于受侵害状态，可根据案件具体情况做出分别处理：对于尚有督促空间的案件，可要求下级机关继续通过诉前程序推动履职；对于存在实质争议、已不适宜在诉前阶段处理的案件，则直接指令移送诉讼程序。通过构建此种备案审查机制，在确保公益救济取得实质成效的同时，也为司法权的适时介入提供了制度通道，从而充分发挥诉讼程序特有的纠偏与制约功能。

第二，建立案件终结决定公开说明制度。“司法公开是司法机构活动本质属性和内在规律的要求。”检察机关具有一定的司法属性，“尽管检察权的司法性与作为审判权的司法性有所差异，但二者在本质上都体现民主性、公正性以及公信力等这些司法普遍性规律。”检察机关的司法属性必然延伸至其主导的诉前程序。并且，作为诉讼制度的法定前置环节，诉前程序也内在地要求遵循司法权运行的基本逻辑。因此，诉前程序不应成为检察机关与行政机关的封闭对话空间，而应当通过程序公开引入社会监督。为此，建议《检察公益诉讼法》确立案件终结决定的强制公开机制，要求检察机关在做出终结案件决定时，必须通过统一平台向社会公开案件基本情况、行政机关履职评估及终结理由的详细说明，并设置异议反馈渠道。此举既能为检察权的行使构建有效的外部约束，又可提升社会对诉前程序决定的认同度。

环境行政公益诉讼核心功能空间塑造的关键，在于确保无需通过诉讼程序解决或超越诉讼能力范围的案件被有效识别和分流，从而使司法资源集中于真正需要通过裁判定分止争的实质争议。根据前文所述，当前进入诉讼程序的案件仍充斥着非实质争议案件，主要涵盖三类案件：一是因行政机关主观懈怠导致的程序性履职案件；二是因行政指令介入导致的监管不能案件；三是以治理结果倒推履职标准的评价失当案件。第三类案件问题的根源并不在于行政机关不履职，而在于检察机关片面依据治理结果反推履职情况，进而导致案件从诉前程序向诉讼程序的错误流转。当前《检察公益诉讼法（草案）》第24条已对该问题做出针对性回应，明确规定检察机关提起诉讼必须同时满足“行政机关不纠正违法行为”与“国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态”两项要件。相较于《人民检察院公益诉讼办案规则》第81条，该条款的关键进步在于通过“且”字确立了双重要件的并列关系。这意味着，若行政机关已纠正违法行为，即便公益侵害状态尚未完全消除，也不再符合起诉条件。因此，环境行政公益诉讼要真正聚焦于实质争议的审理，关键在于妥善处理前两类案件。

前两类案件确实存在行政履职不足的情形，但并不适合优先通过诉讼程序解决。这两类案件都表现出行政履职不足的特性，其本质都指向同一制度需求：发挥诉前程序中的协同治理功能。对于因主观懈怠导致的未履职案件，其症结在于行政系统内部效能不足，这类案件更需要的是通过检察监督激活行政系统内部的层级监督，借助行政系统自身的命令——服从机制实现快速纠偏，而非必须启动耗时较长的诉讼程序。而对于因行政指令导致的监管不能案件，其矛盾根源往往超越个案层面，涉及更高层级的政策协调。这类案件恰恰需要发挥诉前程序的协商平台功能，通过与相关政府部门的协同处置，在行政体系内部寻求根本解决方案。这也是“审前实现公益保护作为优先目标”的内在要求。如前文所述，实践中多地检察机关已经积极引入党委、政府、人大、政协等多方主体协同参与诉前程序，初步形成开放性的协同治理格局，成效显著。但是，在这一过程中，“检察机关似乎也变得越来越像调解部门，不断周旋在相关主体之间”，甚至可能使“协同”演化为对检察机关的“迁就”。调和协同治理所内含的积极价值与现实风险，关键在于厘清诉前协同治理的适用边界与运行规范。建议未来在《检察公益诉讼法》中对诉前协同治理做出专门规定，通过明确其作用场域与运行规范，使该机制聚焦于非实质争议案件的妥善处理，防止其对真正具有实质争议的案件造成程序性消解。此种功能分化的制度安排，诉前与诉讼程序得以“分而治之”：诉前程序发挥其柔性治理优势，高效过滤并处理无实质争议的案件；诉讼程序则回归其裁判本质，专司具有核心法律争议案件的刚性司法裁断。二者关系因此得以从程序前后相继的“形式衔接”升华为价值共创的“实质互补”，最终实现环境行政公益诉讼制度整体效能的最优化。

环境行政公益诉讼核心功能空间的塑造，最终依托于法院裁判功能的有效发挥。当前司法实践呈现出裁判功能虚化的倾向——无论是裁判说理的空洞化，或概括式履行判决的盛行——其深层症结皆在于法院在公益保护场域中出现了定位偏差。

首先，裁判说理的空洞化并非源于法院说理能力或说理技术层面的不足，而是环境行政公益诉讼中法院中立裁判者角色偏移的结果。矫正此弊的根本前提，在于促使法院在诉讼中恪守其中立裁判地位。从现实维度来看，环境行政公益诉讼制度在中国诞生，源于环境行政治理的效能不足。长期以来，中国环境法主要依赖行政监管进行法律实施，行政部门在环境治理领域掌握巨大的权力，却耽于行使这些权力。这种行政权的“积极赋权”与“消极行权”之间的矛盾，使得单一依靠行政机关的自我约束和内部监督已难以应对复杂的环境治理需求。正是在这一背景下，环境行政公益诉讼被赋予以司法方式强化行政责任、弥补治理缺口的重要制度使命。在制度运行过程中，这一使命逐渐被具体化为以“实现监督”为中心的诉讼逻辑。监督存在“外部化”与“内部化”两种模式。外部化监督，是指监督仅是诉讼程序产生的间接效果或附带效应，其核心仍是解决原、被告之间的特定纠纷，法院保持中立裁判地位。内部化监督，则是指监督成为诉讼程序的直接目的与核心功能，法院需在诉讼全过程贯彻监督者的自觉。中国的行政公益诉讼制度在实践逻辑中显然采取了内部化监督模式。法院的监督功能不再仅作为裁判活动的外在效果，而是演变为主导诉讼结构与运行方式的内在目标。传统的“诉—辩—审”三角平衡关系，在行政公益诉讼中被“监管者—被监管者”的二元主导结构所替代。法院不再单纯作为居中裁判角色，而日益被塑造成检察监督的协同者与推进者，俨然形成审判权与检察权“围捕”行政权之势。当法院将“实现监督”作为首要目标时，法院裁判逻辑的起点便不可避免地围绕如何确认与强化行政机关责任展开，独立审查实质争议的空间随之被压缩。为了服务既定的监督结论，裁判往往不得不运用抽象原则和宽泛表述来回避实质性的争议，裁判功能亦因此呈现出虚化倾向。由此可见，裁判说理的空洞化并非偶发的裁判失当，而是法院裁判角色在内部化监督逻辑下被持续重塑的制度性后果。