教育法典编纂是教育法治研究的时代任务，而构建高校内部的教育纠纷解决机制是教育法典编纂中的重要任务。因存在单行法分立模式下的制度供给碎片化难题，高校申诉制度虽然已从过去的“管理附属工具”转变为能够实质性化解教育纠纷、前置性“过滤”教育纠纷的完备制度，但仍无法充分实现促进教育纠纷实质化解的任务目标。因此，应及时通过教育法典的编纂，对包含高校申诉制度在内的教育法律救济制度进行系统性整合与重构，构建“高校申诉为前置、仲裁与复议为承接、行政诉讼为终局”的分层衔接体系，形成覆盖全面、运转高效的教育纠纷多元解决链条。在总则中，明确高校申诉制度的主渠道作用，使高校申诉制度承担教育纠纷化解的核心功能。在分则中，细化程序规则，完善衔接机制，体现高校申诉制度的中立性、专业性、实效性，确立以高校申诉为纠纷化解主渠道的法典化方案。

高校申诉；多元纠纷解决；教育法典；主渠道

高校申诉制度作为高等教育治理体系中保障师生合法权益的关键机制，其发展历程根植于我国教育法治进程与高等教育治理理念的变迁之中。经历了从无到有、从“管理工具”到“权利保障”的演进后，在当前高等教育治理迈向法治化的时代背景下，需要进一步明确高校申诉制度在多元纠纷解决机制中的功能定位，才能精准满足保障师生权益的现实需求。

中华人民共和国成立后到改革开放前，高校教育管理活动的法律法规理念主要注重学校对学生和教师的管理。《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》对学生管理的许多重大问题作了比较详细的规定，包括首次规定了四种学生纪律处分类型、学生处分权归属系务委员会等，但保障受教育者合法权益的观念尚未形成。

改革开放以后，高校学生申诉制度的规范也经历了“概念提出—法律确认—细节补充”的发展过程。1983年，教育部公布的《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》第四十二条规定：“允许本人申辩、申诉和保留不同意见。”该规定首次提出学生申诉的概念。虽然并未就申诉程序、申诉机构、申诉事项作详细规定，但仍标志着我国高校申诉制度的诞生，是一次具有里程碑意义的转变。1990年，教育部公布的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）在“奖励与处分”章节沿袭了该表述，将申诉制度的范围从学籍管理延展到整个学生管理。高校申诉制度赋予学生对高校处分提出异议的权利，对提高高校的管理水平和规范高校的处分行为起到了积极作用。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第四十二条第四款规定：“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”2005年修订的《规定》将学生的申诉制度作为重点内容进行了完善，将相关条款由一条增加到六条。这一时期，申诉制度的理念从侧重对师生的“管理”，转向侧重“保护师生合法权益”。2007年，《教育部办公厅关于教育系统开展排查化解矛盾纠纷工作的通知》要求，教育行政部门及高校主动开展矛盾超前化解工作，切实将矛盾纠纷化解在当地、基层和萌芽状态。2017年再次修订《规定》时，学生申诉条款已独立成章，契合了“以学生为本”的立法宗旨，也强化了权益保障的立法理念。

目前，教师申诉的规范集中于行政申诉，未明确校内申诉的机构设置、程序规则，导致面对职称评审、绩效扣罚等校内争议时，教师仍缺乏有效的校内救济路径。1985年，《高等学校教职工代表大会暂行条例》第九条首次提出教师申诉权：“因行使正当民主权利而遭受打击报复时，有权向有关部门申诉、控告。”1993年颁布的《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）第三十九条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。”这一规定虽未细化程序，但为教师维权提供了直接的法律依据。1995年，《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》进一步对教师申诉的管辖、受理、处理、时限及后续救济作出明确规定。《教师法》及其实施意见初步构建了教师申诉制度的主体框架，但仅对教师的行政申诉进行了规定，未涉及校内申诉。2003年出台的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》（已失效）和2012年出台的《全面推进依法治校实施纲要》都要求校内设立相关机构调解学校和教师之间的矛盾，但该原则性的规定并未落地，教师校内申诉制度仍未正式建立。

如果把法律视为一种实现功利目的的工具，那么立法活动便可能呈现“有意识的和系统的”特征。高校申诉制度的历史，本质是高等教育治理理念从“管理本位”向“权利本位”转型的缩影。《教育法》颁布以前，高校管理以“维护教学秩序”为核心目的，无论是1983年《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》首次提及的“学生申诉”，还是1985年《高等学校教职工代表大会暂行条例》提出的“教师申诉”，本质上都是管理纠错的工具。教育管理关系的重构必然要求权利救济机制的同步升级，高校学生申诉制度逐渐规范化，成为重要的学生权利救济制度。高校申诉制度是重要的非诉讼救济方式，是为合理限制学校权力而设计的争议解决机制，核心目的是保障学生与教师的权利。

在我国高等教育从规模扩张转向质量提升、教育治理迈向法治化的时代背景下，高校申诉制度的定位已从早期的“管理附属工具”升级为“教育纠纷多元解决机制的核心过滤网”。具体来说，高校申诉制度主要发挥了两方面作用：一是凭借校内程序专业、便捷的优势，高效处置多数教育纠纷与紧急矛盾，满足师生低成本、高效率、专业化的权利救济需求；二是对未能彻底化解的纠纷，以前置程序完成事实核查与证据固定，减轻后续救济程序压力，实现“矛盾化解在基层、权利保障在源头”的治理目标。