三、行政程序重开的概念澄清与体系定位

从基本构造上看，行政程序重开包含程序和实体两个面向：其一，行政机关在程序上是否有权（或有义务），对一个已具有不可诉请撤销性的行政行为重开程序以审查其合法性；其二，行政机关在实体上是否要将原行政行为予以撤销或废止。与之相应，行政机关嗣后无论是依职权还是依申请撤销或废止先前的行政行为，撤销或废止决定中同样隐含了已重开行政程序的程序法前提。由此来看，程序重开和行政行为的撤销或废止的确是密切关联在一起。这也是我国司法裁判常将二者混同，甚至仅将程序重开作为撤销或废止的程序法前提的原因。但二者在目标定位和适用要件上存在显著差异，也需要彼此区分。从更宽泛的意义上，行政程序重开与职权性撤销或废止都属于行政机关嗣后自我纠错的重要构成，二者的并行不悖和彼此独立同样有助于一种梯度化的行政机关自我纠错体系的建构。

（一）与职权性撤销或废止相区分的行政程序重开

作为行政行为废除的下位概念，严格意义上的撤销和废止仅指行政行为的作出机关嗣后对行政行为效力的排除，并不包含法院或复议机关对于行政行为的废除，我国学理也常称之为职权性撤销或废止。如果说行政程序重开制度赋予了当事人在行政行为已具备不可诉请撤销性时，仍可申请行政机关重开程序的可能，因此构成了对行政行为形式存续力的中断，那么行政行为的撤销与废止则与行政行为的实质存续力相对。所谓实质存续力就是行政行为针对行为作出机关的拘束作用，这种拘束作用表现为，行政机关唯有在具备一定要件、满足一定前提时，始能对已经作出的行政行为进行废除和更改，故实质存续力又被称为“有限的废除可能性”。实质存续力在我国的司法裁判中已获认可。例如，在“王某设案”中再审法院指出，“行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的；从法的安定性出发，也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦”。但有限的废除可能性并不意味着行政行为绝对地不可废除，实质存续力也并非绝对禁止行政行为的作出机关自行废除行政行为，它仍旧许可行政机关在具备一定要件或有法律的特别授权时，能够对行政行为进行撤销或废止。

尽管同属存续力的中断事由，但在最初规定行政程序重开的德国法中，二者就已被明确区分。这种区分首先因为，行政程序重开仅针对已具有不可诉请撤销性的行政行为，行政行为的撤销或废止却不受这一前提限制，即使当事人仍可针对行政行为争诉，行政机关在满足法律授权要件时同样可自行将其撤销或废止。其次，二者的区分还尤其体现于德国《联邦行政程序法》第51条的规定，在明确列举了当事人申请行政程序重开的具体事由和基本要件后，该条第5款规定，第48条第1款第1句与第49条第1款之规定，不受影响。这就意味着，行政机关根据该法第51条所实施的程序重开，并不影响其根据该法第48条和第49条自行撤销或废止行政行为，二者互不干涉、彼此独立。由此看来，当事人即使并不满足要求程序重开的要件，或者并未提出程序重开的申请，若其满足撤销或废止的要件，仍可依据这两条请求行政机关撤销或废止行政行为；相应地，该法第48条和第49条规定的撤销或废止要件对于程序重开后的实体决定也不具有绝对的拘束性，行政机关完全可独立于撤销或废止的规定，在程序重开后重作实体决定。最后，若从对当事人的权益保护角度看，尽管形式要件繁复，程序重开相比行政行为的撤销与废止显然更有利于当事人。因为程序重开规定虽然是程序性规定，但其赋予私人的却是要求程序重开的实体请求权，即只要私人请求符合程序重开的要件，行政机关就必须重开程序，并对案件重作实体决定，行政机关对此也不再享有裁量权。而有关撤销或废止的规定虽是实体法规定，但其赋予私人的仅是无瑕疵裁量请求权，即是否撤销或废止属于行政机关的裁量空间。唯有裁量收缩至零时，这种无瑕疵裁量请求权才会被转化为要求撤销或废止决定的实体请求权。德国司法判决确认的裁量收缩的情形主要包括：其一，不撤销或废止会违反宪法中平等保护原则对行政机关产生的自我拘束；其二，维续此前的行政行为将变得“令人难以忍受”，或者“存在明显情形，使行政机关再主张先前行政行为的不可诉请撤销性，就会违反公序良俗和诚实信用”；其三，不撤销或废止将存在明显违法，或是与个别领域法的宗旨和目的互相抵牾。基于上述原因，行政程序重开相比行政机关自行撤销或废止行政行为，也被认为具有“优先适用性”。

尽管在适用上彼此分离，但因为行政机关的撤销或废止决定中同样包含了程序重开的程序法问题，即行政机关在决定是否撤销或废止之前，同样要决定是否重开行政程序，学理上又因此区分出狭义的行政程序重开和广义的行政程序重开。狭义的行政程序重开必须依赖于相对人的申请，且针对已不能再诉请撤销的行政行为；广义的行政程序重开并不仅限于此，同样包含行政机关在撤销或废止行政行为前所作的程序重开。

若以上述区分为参照会发现，我国司法裁判虽继受了程序重开的概念，却并未细致区分狭义与广义的程序重开，不少裁判同样将行政机关依职权的自我纠错等同于行政程序重开。例如，在“江苏省通州湾江海联动开发示范区综合执法局与孙某行政处罚纠纷案”中，法院就指出，行政机关在原处罚决定无法履行的情况下，对相对人实施新的查处行为，就相当于改变了原行政处罚决定所设定的行政法上的权利义务内容，属于行政程序重开，应当受到严格限制。也正因为司法裁判中确认的程序重开既包含以当事人申请行政机关纠错为发端的狭义的程序重开，也包含行政机关嗣后自行撤销或废止行政行为此类广义的程序重开，导致二者的适用要件常被混淆，这一点不仅体现于司法裁判中，而且体现于很多学理观念中。例如，有学者认为，“程序重开既可依相对人的申请进行，也可以由行政机关主动为之……关于当事人申请程序重开的条件，对行政机关依职权重开行政程序同样适用”。但如此处理无疑既不利于构建多样化的阻断行政行为存续效力的方式，也会限缩行政程序重开的适用。典型的如，当事人若符合程序重开的要件，行政机关原则上就应重开程序重作审查，但司法裁判将程序重开和职权性撤销的适用要件合一后，当事人即使符合程序重开的要件，是否重开程序仍旧属于行政机关的裁量范围。

（二）行政程序重开与行政机关的自我纠错

除都属于行政行为存续效力的遮断方式外，职权性撤销或废止和行政程序重开又都是行政机关嗣后自我纠错的方式。从概念内涵上看，广义的行政机关自我纠错除行政机关嗣后对原行为的撤销与废止外，还包括行政复核、行政机关的先行处理以及复议机关借由复议程序对原行为的监督等，但严格意义上的行政机关自我纠错应被限定于作出行政行为的机关自己通过撤销、变更、废止或确认违法、确认无效等方式纠正此前的行政行为，行政程序重开也是其中的重要构成。

由于缺乏统一的实体法规范，我国行政机关自我纠错的制度构建目前主要依托于司法裁判、行政文件以及单行法的零星规定。与司法裁判相似的是，在有关行政机关自我纠错的行政文件中，行政机关的职权性撤销或废止与行政行为已具有不可诉请撤销性后的程序重开同样未被明确区分，“撤销、变更原行政行为”被一体性地作为行政机关自我纠错的主要方式。而那些散见于单行法中的有关行政机关自我纠错的零星规定，也未向行政机关提供程序重开的操作指引。例如，我国《行政许可法》中虽有关于许可废止和撤销的原则性规定，却基本都聚焦于废止和撤销的实体要件，并未说明其程序法上的具体展开，且《行政许可法》所规定的撤销和废止是否包含行政许可已具有不可诉请撤销性后的撤销和废止，同样并不清晰。相比《行政许可法》，《行政处罚法》的规定更加单薄。《行政处罚法》第75条虽然包含了行政机关自我纠错的意涵，但并未指明主动改正的程序要件和实体要件，毋宁再区分职权性撤销与程序重开。总之，尽管近年来伴随“实质化解决行政争议”的观念兴起，作为前端的非诉纠纷解决机制，行政机关自我纠错的价值被特别强调。但其还有待进一步规范化和制度化，这也导致作为其重要构成的行政程序重开同样未在行政机关自我纠错的整体构造下获得清晰定位，更不要说与其他纠错方式彼此区分、互相补充。