根据我国既有司法裁判，行政程序重开的实体要件大体可归纳为两类：一是作为行政行为根据的事实或法律状态发生了有利于申请人的变化；二是行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。《解释》第8条又加入了“法律、法规、规章有特别规定的除外”作为补充。尽管我国相关法律对于程序重开的实体要件几无明确规定，但如此处理也提示了一种“列举+兜底”的规范模式，即对于行政程序重开的实体要件除司法裁判的明确列举外，应再加上相关的兜底性规定，由此补充我国司法裁判归纳的实体要件的欠缺。

行政程序重开的第一项实质要件是行政行为所依据的事实或法律状态事后发生了有利于申请人的变化。所谓事实状态的变更，是指在原行为作出时已存在的事实已于事后消灭，而该事实又对行政机关作出原行为具有重大影响，或者是事后又出现了与决定密切相关的新事实。若事实并未改变，只是行政机关对同一事实作出了不同于此前的全新判断就并不属于事实状态的变更。法律状态的变更，是指行政机关作出原行为时所依据的相关法规范，在原行为作出后已被废除或变更。此处的法律主要为实体法，若仅涉及程序法的变更，并不会影响已经终结的行政程序。我国有司法裁判指出，若此前的行政行为只是存在程序瑕疵，对实体决定并无明显影响，就并不符合行政程序重开的要件，二者具体指向虽然不同，但核心判断却基本一致，都认为程序瑕疵并不能成为程序重开的要件。但事实状态或法律状态发生了有利于利害关系人的变更，其前提也在于行政行为本身具有持续效力，由此也会使当事人持续地负有作为、不作为或容忍的义务；若行政行为并无持续效力，就不存在本项要件适用的空间。行政程序重开的第二项实质要件是出现了新的证据，使行政机关足以推翻此前的行政行为。故如果新的法律文书、证人证言或鉴定意见可证明原行为所依赖的是错误的前提，或基于新的证据方法，行政机关可能作出有利于当事人的决定，就同样符合程序重开的要件。

除司法判决明确列举的实体要件外，因行政程序重开实质上类似于行政程序中的再审制度，故《行政诉讼法》中所列的再审事由可适用于行政程序重开的，同样可作为行政程序重开实体要件的兜底。《行政诉讼法》对再审事由的规定既包含程序性的，也包含实体性的。其中程序性的规定已吸收到司法裁判有关行政程序重开的形式要件中，而实体性的事由可适用于行政程序重开的主要有：有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或变更的；审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。上述四种情形同样可构成行政程序重开的实体要件。

3.重复处理的法律属性与诉讼问题

若当事人已符合上述要件，行政机关就有义务重开行政程序进行实体审查；若当事人申请程序公开不具有形式适法性或理由具备性，行政机关在此阶段就会作出拒绝重开程序的决定。但关于拒绝重开程序决定的属性，学理认识上却存在很大分歧。我国法院此前一直认为，若当事人主张行政程序重开并不符合程序重开的要件，例如，其仅是沿袭此前的主张，并未提出新的证据，行政机关作出的拒绝答复或不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，这种重复处理并不属于行政诉讼的受案范围。这种认识受到此前的德国法和日本法的影响，即行政机关在第一阶段所作的拒绝重开程序决定属于重复处理，其作为纯粹的拒绝，只是“观念通知”，并不具有规范属性，也并非行政行为。但事实上，拒绝重开程序表明行政机关已作出程序法意义上的规范，已经属于行政行为，只是其特殊性在于它并非是实体法上的，而是程序法上的决定。既然属于具有规范性的行政行为，针对拒绝重开程序的决定，当事人就可提起课予义务之诉。这与原行政行为的存续力并不抵触，因为存续力排除的只是当事人针对原行为的撤销请求权，而当事人提起课予义务之诉所主张的是要求程序重开的请求权，二者并不同一。否认拒绝重开程序一律属于重复处理的立场在最高人民法院《解释》的说明中也初现端倪，该说明指出，“实践中，对于当事人申请行政机关重复处理与申请‘行政程序重开’的适用条件把握不当，有的错误将重复处理行为纳入行政诉讼受案范围并作出实体判决，使起诉期限规定失去制度价值；有的将符合‘行政程序重开’条件的作为重复处理行为，错误驳回当事人的起诉，不利于保障当事人依法行使诉权”。此处似已说明，若符合程序重开的条件却被行政机关拒绝，并不能被一律认为属于重复处理而被排除在诉讼之外。事实上，若在诉讼法上一律否定重复处理可诉请救济，同样会在很大程度上弱化实体法上程序重开制度的权利保护效果，故将其作为程序法上的行政行为，允许其进入诉讼是更妥当的处理方式。

4.为司法判决确认的行政行为的程序重开

司法实践中常涉及的问题还有，若原行政行为已经法院判决所确认，当事人是否仍有权申请程序重开以重新审理该行为。即行政机关的程序重开是否可排除司法判决的既判力。对此，我国司法裁判立场不一。

部分法院认为程序重开并不能排除司法判决的既判力，当事人只能根据行政诉讼的再审程序要求法院重新审查原来的裁判，继而再间接地审查原行政行为。例如，在“防城港市防城区茅岭镇东角村海坪组诉防城港市防城区人民政府、防城港市人民政府资源行政管理局林业行政管理案”中，原行政行为就已由生效的行政复议决定书和行政判决书所确认，针对当事人重开程序的请求，法院不仅予以驳回，还明确指出，“虽然原告方在本案中补强了相关证据材料，但案涉关键事实及权属认定已经生效文书判定，如原告方认为符合申请再审的条件，则其可向有管辖权法院提起再审，并接受是否受理再审申请的审查，而不能因行政程序重开来对抗、否定生效判决的法律效力”。如此处理的理由大致在于，若容许当事人不经再审程序就直接请求行程序重开，就会破坏再审程序。既然诉讼法已经明确规定了再审程序作为特别的法律救济，当事人就唯有具备再审事由时，才能通过再审对法院判决以及由判决所确认的行政行为提出挑战。但在另一起案件中，行政机关在行政行为已经法院生效裁判确认后又撤销了原行为，第三人不服提起诉讼。二审中，作为上诉人的第三人认为，“即便被上诉人认为已经生效的行政判决存在错误，也应该是采取司法审判监督程序进行申诉，而不是采用行政手段来阻止司法执行”。但终审法院却在裁判中认为，此前的生效判决“系基于当时的证据作出相关认定，并不影响违法建筑查处机关对后续就涉案7号房屋作出的违法建设处理决定依据新的调查事实进行自我纠正”。这相当于认可了即使行政行为已为生效裁判所拘束，行政机关嗣后仍可自行纠正。事实上，姑且不论启动司法再审的条件相较行政程序重开更加严苛，认为程序重开不能排除司法判决既判力的做法既忽视了再审程序和行政程序重开缺乏争议目标的同一性，本质上也排除了当事人要求程序重开的实体请求权。如上文所述，行政程序重开制度为当事人赋予的是要求重开程序的请求权，这种请求权已经排除了在要件成立时行政机关的裁量空间，其目的就是实现私人权利的有效保护。而且程序重开和判决既判力争议的标的也缺乏同一性，前者的标的在于司法判决，而后者的标的在于行政行为，二者并不能相提并论。据此，只要当事人具有要求重开行政程序的事由，原则上就无需再提起再审。相应地，行政程序重开虽然不能直接排除司法判决的既判力，但若程序重开成功且行政机关嗣后纠正了原行为，法院判决也会因此丧失标的。我国台湾地区在此问题上则采取了相对折衷的处理：原则上针对法院的实体判决已予以维持的行政行为，当事人应按照再审程序进行救济，而不得首先选择申请程序重开。但在具体个案中已无法再依照再审程序寻求救济时，就应容许当事人申请程序重开。这种折衷式处理强调再审程序的优先适用，亦为当事人要求程序重开的实体请求权提供了兜底保护。鉴于我国《行政诉讼法》已有明确的再审规定，而行政程序重开尚处于制度初创阶段，这种方式同样可作为相应参考。