一、引   言

行政行为原则上在告知当事人之后就会生效，对于私人而言，若要挑战或否定其效力必须在法定救济期限内进行；若期限经过，行政行为就具备了“不可诉请撤销性”，无法再被争诉，常规的法律救济渠道也会因此关闭。如此设置是为了法安定性的考虑。但即使经过严谨司法程序作出的生效判决，在法律上已具备既判力，立法仍会例外地允许当事人申请再审；那么，对于行政行为而言，当然也应存在必要时破除其存续效力的制度。而这种在例外情形出现时，要求行政机关重新开启行政程序，对行政行为重新进行适法性审查的制度就是“行政程序重开”。这一概念源自德国法，迄今已频繁出现于我国的行政裁判中，其确立目的正是为解决法的安定性和法的实质正义（合法性）之间的矛盾。

值得注意的是，与德国法将“行政程序重开”明确规定于《联邦行政程序法》第51条，且对其前提要件、具体展开都予以细致规定不同，行政程序重开在我国还只是出现于司法裁判中，其往往发端于当事人在起诉期限经过后，又要求行政机关履行纠错的法定职责，在行政机关拒绝纠错后再提起履职之诉。故法院对行政程序重开的要件判断就常常与履职之诉适法性的要件判断互相嵌套。这种处理同样体现在2026年5月1日施行的《最高人民法院关于适用行政诉讼起诉期限若干问题的解释》（以下简称《解释》）中。《解释》第8条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关更正已超过法定起诉期限的行政行为后，起诉行政机关不履行更正职责的，人民法院依法不予立案，但法律、法规、规章有特别规定的除外”。这一条看似在排除特殊履职之诉的诉讼可能，却同样被认为是对行政程序重开的一般性处理。

也因为主要由司法裁判所形塑，有关行政程序重开制度的探讨目前仅局限于与行政诉讼互相关联的部分，其概念意涵、基本构造乃至具体展开都未获充分说明，这其中就包含行政程序重开与行政行为的撤销、废止制度之间的区别与关联，行政程序重开的具体要件，私人在何种情形下拥有要求行政机关重开行政程序的请求权，以及若行政机关拒绝重开程序，或是虽然允许程序重开，却仍旧作出了维持原决定的第二次决定时，私人又如何救济等。这些问题虽与诉讼法相关，但更多涉及实体法上行政机关自我纠错的基本原理。鉴于这一思考，本文在梳理我国既有裁判关于行政程序重开的认识与问题后，尝试在实体法上对其体系定位和规范构造进行系统探讨，以期在诉讼法观察外，为行政程序重开乃至行政机关的自我纠错提供更多实体法说明，由此也避免本属于实体法上的权利保护问题仅被局限为诉讼法争议。

二、行政程序重开在司法裁判中的提出与展开

我国司法裁判对于行政程序重开的关注首先源于当事人在撤销之诉期限经过后，又以行政机关拒绝改变原行政行为为由，起诉行政机关不履行法定职责的案件。司法裁判迄今形成的关于行政程序重开的基本认知也都围绕此类案件展开。但行政程序重开之所以在司法裁判中常与履职之诉的适法性要件彼此嵌套，是因为实体法规范的阙如，规范阙如又导致实体法上的权利保护问题被排挤入诉讼法，并转化为诉讼法难题。

（一）程序重开的发端：为“规避”起诉期限而提起的纠错申请和履职之诉

“王某设诉兰考县人民政府不履行法定职责案”（以下简称“王某设案”）是行政程序重开的典型案例。该案中，王某设于2015年向开封市祥符区人民法院提起行政诉讼，诉请撤销兰考县政府于1993年为王某强颁发的兰国用（城土）字第02924号国有土地使用证。庭审开始后其又撤回起诉。之后王某设又向兰考县政府提出申请，要求将兰国用（城土）字第02924号国有土地使用证土地使用权人由王某强变更登记为王某设。而后王某设向兰考县政府提出申请，要求注销原来的02924号土地使用证。在兰考县政府对其履职申请未予答复后，王某设诉至法院，请求法院判决兰考县政府履行注销国有土地使用证的法定职责。此案经过一审和二审后，最终诉至最高人民法院。最高人民法院在裁判中指出，“行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。不过，行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。”

上述裁判大致归纳出行政程序重开的本质意涵、概念要素以及适用条件：首先，在本质意涵上，行政程序重开意味着行政行为的存续力尤其是形式存续力的中断。存续力是行政行为在生效后所产生的“禁止偏离”和“禁止废除”的拘束性效果，即为维续行政行为的规范性效果和法秩序的安定，只有在绝对必要的范围内，行政行为才能被废除和变更。对于当事人而言，这种拘束性效果意味着，“一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性”。此处的“不可撤销性”正是形式存续力的核心，也常被用来直接表征行政行为已具有形式存续力。其次，就概念要素而言，行政程序重开意味着，在行政行为已具有不可撤销性时，当事人“请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止”，故行政程序重开要以原来的行政行为已不能再诉请撤销，原有的行政程序已彻底终结为前提。相应地，程序重开也意味着行政机关再度打开已终结的程序，并在实体上进行重新审查，以决定原来的行政行为是否应被废除或是变更。最后，行政程序重开的适用至少要受制于以下条件，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。