事实上，德国法之所以明确区分职权性撤销或废止以及行政程序重开，不仅因为二者针对的行为、当事人的权益范围乃至法律效果都显著不同，而且因为二者同为一种阶梯化的行政机关自我纠错体系的重要构成，也因此在阻断行政行为的存续效力之外，亦为私人提供了更多元的权利保护方式。例如，德国《联邦行政程序法》第三章第二节开篇即规定，“行政行为只要未被作出机关撤销、废止或被其他有权机关撤销，或因事件经过或其他原因而完成的，一直有效”。“一直有效”是为了确保行政行为规范性的存续效果，亦是为法安定性的考虑。但基于法的实质正义，这种存续效果会因不同法定事由出现而被中断，具体包括：对于无效行政行为，行政机关可依职权随时确认行政行为的无效；对于行政行为的程序瑕疵，行政机关可在行政法院一审诉讼程序终结前予以补正，瑕疵在补正后就得以彻底治愈；对于违法行政行为，行政机关可在得知撤销事由后一年内将其撤销；对于合法行政行为，即使其已不具有撤销性，行政机关仍可在法定要件达成时将其废止；对于已具有不可诉请撤销性的行政行为，当事人则可在得知程序重新进行的事由后3个月内申请行政机关重开程序，行政机关在条件满足时也负有义务重开程序且重作审查。如此安排旨在构筑起一种衔接有序的行政机关自我纠错的梯度构造，也有效避免了行政行为的合法性完全为法的安定性原则所压制。事实上，除实体法上的程序重开外，德国法在诉讼法上同样开放了其他遮断行政行为存续效力的可能，包括起诉期限届满前的状态回复，超出复议申请期限的瑕疵治愈等。这些阻断行政行为存续效力的方式，亦为当事人提供了尽可能周全完备的权利救济途径，避免当事人因行政行为已具有不可诉请撤销性就彻底剥夺了权利保护的可能。也因为实体法上这些多元化的纠错方式，私人也无需借助要求行政机关更正原行为的履职之诉，就可满足其权利保护需求。故将程序重开与职权性撤销或废止区分，所欲达成的同样是一种梯度化的行政机关自我纠错体系的构建目标。从这个意义上说，区分行政程序重开与行政行为的职权性撤销或废止不仅有规范意义，同样有功能追求。

四、行政程序重开的基本构造和适用要件

学理认识上的行政程序重开有广义和狭义之分。在广义的行政程序重开之下，尽管行政机关的撤销或废止决定中已包含了程序重开的程序性决定，但不仅二者都属于行政机关的裁量事项且适用同一判断标准，本质上也无法细致拆分。而狭义的程序重开因是对再审制度的模仿，在规范构造上就可再被细分为是否重开程序和是否作出新的实体决定两个部分。由于严格意义上的程序重开仅指与职权性撤销或废止彼此区分的狭义的行政程序重开，故下文对其基本构造和适用条件的探讨也以此类程序重开为准。

（一）行政程序重开的基本构造

狭义的行政程序重开通常包含两个步骤：首先是行政机关在程序法上决定是否重开行政程序，即决定是否中断存续力；其次是行政机关在实体上决定是否作出新的实体决定，例如，决定是否将行政行为撤销、废止、变更或仍旧维持原决定。如诉讼的再审制度一样，第一个阶段的审查又可再被拆分为两个层级：首先是审查当事人程序重开的申请是否适法；其次是审查行政程序重开的申请是否具备理由。区别于行政机关作出原行为的“前程序”，行政机关在重开程序后，决定是否要在实体上重为新决定的程序被称为第二次程序。相应地，行政机关在此阶段所作的决定也被称为第二次决定。第二次决定既可能是废除原行政行为的积极的第二次决定，也可能是拒绝废除原行为的消极的第二次决定。

图1 行政程序重开的基本构造

我国的司法裁判虽已大致归纳出行政程序重开的基本要件，即作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据，但这一要件究竟是行政机关决定是否重开程序的要件，还是决定是否作出新的实体决定的要件并不清晰。若对照图1会发现，上述要件其实更接近于行政机关决定是否重开程序的理由具备性要件（实体要件），而很多司法判决在此后争论的，程序重开究竟应落脚于原行为只是罹患一般违法瑕疵还是属于无效情形，则更接近于行政机关在第二次程序中是否重作决定的要件。故在明晰了程序重开的基本构造后，也需对这些要件进行重新归位和析分。

（二）行政程序重开的适用要件

此处的适用要件指向的是是否重开已关闭的行政程序的具体要件。如诉讼中的再审制度一样，当事人除须满足可申请程序公开的实体要件（理由具备性要件）外，同样需要满足程序重开的形式要件（适法性要件）。在这些形式要件中，有的已体现于我国的司法裁判中，如原行政行为已具有不可诉请撤销性，原程序也已完全关闭等；有些要件则未被特别澄清，例如，申请人提起程序重开申请是否要如再审程序一样遵守期限要求等，故对程序重开的适用要件也需重新进行梳理，并对其缺漏进行填补。

1.行政程序重开的形式要件

除原行政行为已具有不可诉请撤销性外，行政程序重开的形式要件至少还应包括以下几项：其一，程序公开必须基于利害关系人的申请才会发生。这一点已使行政程序重开与行政机关职权性的自我纠错互相区分。此处的利害关系人包括行政行为的相对人、受其影响的利害关系人及其权利继受者，即其判断标准要与行政诉讼的原告资格保持一致。我国的法律规范和行政文件中也规定，行政相对人和利害关系人可申请行政机关嗣后自我纠错或直接要求其撤销或废止原行为。这同样意味着行政程序重开中申请人的判断标准与行政诉讼原告一致。对于申请而言，只要当事人原则上在申请中提出的理由可证明，行政机关基于这些理由有可能在主要事实上作出有利于当事人的决定，即满足这项要求。此处较难判断的是如何区分当事人程序重开的申请和新的申请。对于这二者，行政机关的处理权限当然会有明显不同。从司法裁判来看，我国法院多从申请人的真实意图出发，认为申请人要求行政机关纠错履职的申请本质上就是要求重开程序以纠正原行为。但除探究申请人的真实意图外，若申请人在第一次申请被拒绝后，又提出了在第一次决定中未被斟酌的新事实，应被认为是新的申请而非程序重开的申请，因为此时申请人是基于新的事实重新要求行政机关审查其是否符合获得行政给付等条件。其二，利害关系人须非出于自身的重大过失，而未在此前程序中主张程序重开的理由。所谓重大过失，包括故意和重大过失，即利害关系人对于程序重开的理由已经知悉，或依当时的情况应该知悉，却未及时处理，尤其是未向行政机关提示现存或可利用的证据方法，其行为也违背了行政程序中当事人应尽的正常注意义务。这一点来自对再审制度的参考。例如，在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第385条就规定，“再审申请人提供的新的证据，能够证明原判决、裁定认定基本事实或者裁判结果错误的，应当认定为民事诉讼法第二百零七条第一项规定的情形。对于符合前款规定的证据，人民法院应当责令再审申请人说明其逾期提供该证据的理由；拒不说明理由或者理由不成立的，依照民事诉讼法第六十八条第二款和本解释第一百零二条的规定处理”。其三，利害关系人提出程序重开的申请必须遵守期限限制，这一点当然也是为法安定性的考虑，限制程序重开对行政行为存续力的随意干预。目前，我国司法裁判基本都认为，鉴于实定法并未对行政机关的自我纠错进行期限限制，故行政机关的自我纠错不受时效限制。但不受期限限制显然会影响法秩序的安定，故在程序重开的期限要求上也可参照行政诉讼中申请再审的期限进行设定。值得注意的是，因为属于不同的纠错方式，行政程序重开的期限与职权性撤销或废止行政行为的期限规定也应有所差异，而不是对所有的行政机关自我纠错时效都进行一体化处理。

2.行政程序重开的实体要件