第三，行政诉讼程序的优化应当确保人民法院审查模式与当事人程序性权利保障相适应。现行法确定的立案与受理阶段、开庭审理阶段之两阶段诉讼构造，在一定程度上使得人民法院审查模式与当事人程序性权利保障之间发生了功能性错位。以立案与受理阶段的审查模式为例，该阶段具有封闭性，人民法院对本质上属于评价起诉行为是否合法，甚至是否有理由的条件进行了严格的实质审查，此时被告无法介入，两造对抗辩论缺位，不利于保障当事人诉讼程序性权利。

结合我国立案庭“立案与审理分立”的应然定位，并遵循行政诉讼立案登记制改革的实质意涵，在经修正的立案与受理阶段、程序审理阶段、实体审理阶段之三阶段诉讼构造中，人民法院在立案与受理阶段对起诉状载明之必要事项进行比对、核对，即形式审查模式。也就是说，“只对起诉状是否符合法律规定进行审查、核实、比对，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收”。人民法院在程序审理阶段和实体审理阶段在两造对抗辩论的基础上对修正后的诉讼要件和本案要件进行严格的实质审查，即在开庭审理时率先对受案范围、起诉期限等诉讼要件之事项进行审查：若适法，则直接流转到实体审理阶段依法作出实体判决；若不适法，则直接终止诉讼程序，裁定驳回起诉。

权利保护必要性审查机制的主要内容有：（1）在诉讼要件中增设权利保护必要性要件，适当区分当事人适格（原告资格）要件和行政纠纷可诉性（受案范围）要件。作为一种备位性的审查机制，权利保护必要性审查后置于当事人适格（原告资格）和行政纠纷可诉性（受案范围）的审查。（2）权利保护必要性的具体审查适用，应当恪守补充适用、有限适用及说理适用的原则。人民法院于程序审理阶段在保证两造对抗辩论的基础上，以事实审口头辩论终结时为裁判基准时间，判断诉请内容是否具备让人民法院作出实体判决的必要性（判断标准主要包括：是否有实益、是否有效率、是否适时、是否具有正当性、是否可以预见等）。（3）在审查结果上，若具备权利保护必要性，则直接流转到实体审理阶段依法作出实体判决；若欠缺权利保护必要性，则直接终止诉讼程序，裁定驳回起诉。构建权利保护必要性审查机制，主要基于以下三个方面的考虑：

第一，正当性。法谚有云“法官不得拒绝裁判”。从权利救济的应然层面讲，“法官不得拒绝裁判”应作绝对性的解读，即“拒绝裁判”泛指没有尽到公民权利司法保障之责任的所有情形。如，法国巴黎大审法院于1994年7月6日作出规定，“拒绝裁判”包括明示的拒绝行为和不作为两种情形，具体包括拒绝受理、拒绝审理和拒绝判决。但是，“法官不得拒绝裁判”在实然层面宜提倡作相对性的解读，司法裁判不仅需要考虑原告视角的权利救济，也需要考虑被告立场上是否要应诉，即对方当事人的起诉行为是否具有纠纷解决的必要性和实效性，更需要考虑国家层面司法资源的有限性，即是否具有国家运用审判制度解决纠纷的必要性。从结果上看，权利保护之必要性“应当取决于原告、被告以及法院三者之间立场及利害的平衡关系”。

第二，必要性。一方面，学理上诉讼要件中的权利保护必要性应当适当区分于当事人适格（原告资格）和行政纠纷可诉性（受案范围）。原田尚彦教授认为，行政诉讼中诉的利益有广义和狭义之分，可以从请求内容是否适合作为审判的对象；当事人对请求是否具有正当的利益；从周遭情况看是否存在足以让人民法院对诉请作出实体判决的具体实际利益（也称“狭义诉的利益”）三个方面予以判断识别。权利保护必要性与原告资格相比较，前者侧重于从周遭情况的客观层面予以判断，而原告资格侧重于特定原告的主观层面予以判断。另一方面，司法实践中权利保护必要性与原告资格、受案范围存在混同、误用的情况。例如，在“薛明龙、福清市诉福清市城乡规划局、福清市人民政府、福州市城乡规划局、福清市龙田镇人民政府履行法定职责案”中，人民法院认为，“本案中，被上诉人是否申请人民法院非诉执行……对当事人的权利义务并不产生实际影响，不具有权利保护的必要性”。在“贾焕文诉河北省献县人民政府土地行政登记案”中，人民法院认为，“被诉献企集用〔2011〕28号土地使用权证……与再审申请人亦缺乏利害关系……提起本案诉讼已不具有权利保护必要”。因此，为了弥合应然区分与实然混用、误用之间的间隙，确有必要建立权利保护必要性审查机制。

第三，可行性。权利保护必要性在现行法中虽没有直接的规定，但涉及其具体指向的事项已有一些专门的制度，如一事不再理制度、起诉期限制度。令人欣喜的是，司法实践中已有一定数量的直接关涉权利保护必要性的案例，有学者以此为基点勾勒出行政诉讼中权利保护必要性审查机制的中国图景：以是否有实益、是否有效率、是否适时、是否具有正当性、是否可以预见等为判断标准；以事实审口头辩论终结时为裁判基准时；以有限适用、补充适用及说理适用为适用原则；以“裁定驳回起诉”的方式使欠缺权利保护必要性的起诉行为不流经到实体审理阶段。

结合行政诉讼程序的三阶段改良和权利保护必要性审查机制的构建，“超期申请行政复议”的具体审查如下：（1）在立案与受理阶段，人民法院对载于起诉状之必要事项进行比对、核对的形式审查，作出受理决定；（2）人民法院在开庭审理时率先对诉讼要件进行实质审查，既可以对原告资格、受案范围等专门性、制度化的诉讼要件进行审查，也可以通过职权查证的方式对规避原行政行为起诉期限之起诉真实目的进行审查，作出驳回起诉裁定；（3）关于裁定驳回起诉的理由，分为两种情况：第一，存在可以适用其他专门性、制度化的诉讼要件时，应当遵循“有限适用”的原则，如原告不具有主体资格，裁定驳回起诉；第二，仅存在可以适用权利保护必要性要件时，可以采用“是否适时”的判断标准，如当事人对行政复议决定提起诉讼的真实目的是规避原行政行为的起诉期限，不具有让人民法院对诉请作出实体判决的期限利益，则裁定驳回起诉。

当然，采用“提起行政诉讼为时已晚”的欠缺权利保护必要性之理由，可能会面临未遵循“补充适用”原则的质疑，即“在专门化的制度无法适用时，才能适用概括性的权利保护必要性要件”。换言之，“只需要根据规定这些制度的法律条文自身的效力就能作出充分的说明，而没有必要借助于共通性诉的利益概念加以说明”。笔者认为，对此可以从行政诉讼查证模式和权利保护必要性事项的判断标准两个方面回应。就查证模式而言，如前文所述，人民法院可以基于维护法律秩序安定的考量，依据《行政诉讼法》第39、40条的规定，要求当事人提供或者补充证据，向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，审查诉请撤销行政复议决定的“真实目的”。就权利保护必要性事项的判断标准而言，除了专门化与非专门化、制度化与非制度化的形式标准之外，还应引入实质标准。以起诉期限制度为例，当事人在收到不予受理或者驳回复议申请决定之日起15日内提起行政诉讼，即符合形式标准；而实质标准是综合判断是否具有让人民法院对诉请作出实体判决的期限利益。据此，在对被诉行政复议决定之起诉期限与期限利益双重审查中，遵循形式标准的起诉期限优先原则，在起诉期限适法的情况下，通过职权查证的方式审查期限利益。

“超期申请行政复议”一般性应对方案本质上是通过行政程序三阶段的改良和权利保护必要性审查机制的建立，重塑行政诉讼驳回起诉裁定的独立价值，其进步之处在于：立案与受理阶段的形式审查保障了原告的起诉权，消除以普通信访事项不当限缩受案范围的风险；开庭审理阶段率先审查，经由两造对抗辩论保障了当事人诉讼程序性权利；以权利保护必要性的实质审查否定获得实体裁判权，案件程序性终结的同时减轻了法院负担，且在一定程度上避免了程序空转。