“三农经社案”中，最高人民法院运用“指正判决”提供了一套“裁定不予立案”应对方案。该方案的裁判要旨有二：一是在裁判理由上，将超出申请期限的行政复议申请定性为申请上访，认为复议机关作出的不予受理行政复议决定属于对当事人权利义务不产生实质影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。二是在裁判方式上，当事人就复议决定提起的行政诉讼，应认定不符合法定起诉条件，裁定不予立案。

2.“裁定不予立案”方案的可能风险

首先，在行为定性上，将超出申请期限的行政复议申请定性为申诉上访，容易造成对行政起诉权的不当限制，封堵当事人通过行政诉讼继续寻求行政救济的通道。

在我国行政救济体系中，信访具有有限的行政权利救济功能，不属于行政诉讼的受案范围。根据中共中央、国务院于2022年印发的《信访工作条例》第31条第1项之规定，针对行政申诉求决类信访事项，有权处理机关、单位认定该信访事项未依法终结且应当由行政诉讼程序办理的，按照法律法规规定处理。在《信访工作条例》确立的“性质认定+程序衔接”规范构造中，信访事项的判断及认定尤为重要。若将本属于普通信访事项认定为涉法涉诉事项，可能发生信访与诉讼的不当交织，导致法律关系错乱，甚至会引发重复缠访、缠讼；若将本属于涉法涉诉事项认定为普通信访事项，当事人便可能丧失通过法定救济机制解决纠纷的机会。就普通信访事项与涉法涉诉事项的区分而言，除文书种类的形式差异外，是否能且只能适用《信访工作条例》是一项实质判断标准，即“……有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。“超期申请行政复议”现象中，当事人的行政复议申请以《行政复议申请书》的文书方式提出，且适用了《信访工作条例》之外的《行政复议法》，其理应被认定为“涉法涉诉事项”。

退一步讲，“三农经社案”中，政府即便作出的不是《不予受理行政复议决定书》，而是基于不当认定的《信访处理意见书》或者《信访不予受理告知书》，人民法院也应当对其进行实质审查与判断。例如，在“范光友诉重庆市人民政府行政告知纠纷案”中，最高人民法院认为，范光友向重庆市人民政府申请行政复议，重庆市人民政府在《告知书》中申明不属于行政复议受案范围，但未作出不予受理行政复议决定的做法存在瑕疵，但该瑕疵不影响告知书结论的正确性。范光友对告知书不服提起行政诉讼，人民法院应当予以受理。

其次，在裁判理由上，认为不予受理行政复议决定对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，存在对行政诉讼受案范围不当限缩的风险。

在最高人民法院关于“信访处理意见”的既有案件中，都是先将被诉行为定性为信访处理意见，进而认定其不具有行政纠纷可诉性，不属于行政诉讼受案范围。在说理部分对裁判依据的援引主要包括：（1）适用《行政诉讼法司法解释》第1条第2款第9项规定的“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”；（2）直接援引“最高人民法院〔2005〕行立他字第4号批复”；（3）援引《行政诉讼法司法解释》第1条第2款第4项及第10项兜底性规定并用，即“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”与“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”并用。但在“三农经社案”中，最高人民法院并没有对不予受理行政复议决定进行信访处理意见的定性，且在裁判依据上“舍近求远”地援引了《行政诉讼法司法解释》第1条第2款第10项的“兜底性条款”，直接认定不予受理行政复议决定对“权利义务不产生实际影响”，不属于行政诉讼受案范围。

事实上，无论是不予受理行政复议决定，还是驳回行政复议决定，行政复议申请人对行政复议决定皆享有“复议利益”。只要存在行政法意图加以保护的利益，就应当保障以行政诉讼实现“行政法上的权利”的救济权益。根据新《行政复议法》第34条和《行政诉讼法》第45条的规定，可以自收到行政复议决定书之日或者复议期满之日起15日内提起行政诉讼。退一步讲，当事人对不予受理或者驳回行政复议决定不服，即便不去提起行政诉讼，而是进行信访，有权处理机关、单位也应当释明引导其提起行政诉讼。

最后，在裁判方式上，以针对复议决定提起的行政诉讼不符合法定起诉条件为由裁定不予立案，不利于保障当事人诉讼程序性权利。因为行政诉讼立案与受理阶段具有封闭性，使得两造对抗辩论缺位。

在行政诉讼程序中，两造对抗辩论与起诉条件审查结果的公正性息息相关——经由双方当事人诉讼程序性权利的实现担保着结果公正性的实现，即斯密特·阿斯曼所述的“经由程序达成正确性担保”。然而，行政诉讼对起诉条件的审查发生在立案与受理阶段，此阶段被告无法介入，双方当事人无法就起诉条件的适法性进行两造对抗辩论，这不仅使审查结果的公正性受到质疑，更损害了当事人的基本诉讼程序性权利。2014年修订的《行政诉讼法》中对该程序的优化设计实际上是预先提供了一套实质性价值判断的标准，即“有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。但是，人民法院在实践中另设了新的实质性价值判断标准，既要“有力保障当事人依法合理行使诉权”，又要“严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为”。价值判断标准的司法实践调整，导致起诉条件审查模式的本质变动，即在立案与受理阶段对起诉条件仍然采取实质审查的模式。

立案与受理阶段的实质审查，显然超出了对载于起诉状中证明程序性事实的“初步证据”之审查要求。前者强调非此即彼，若适法则立案受理，若不适法则直接裁定不予立案；而后者实质上无须达到高度盖然性的标准，不需要程序性事实的“初步证据”完全支持原告的全部诉讼请求，而是置于开庭审理阶段，在两造对抗辩论的基础上，人民法院居中作出实质审查。因此，如何完善行政诉讼程序，使其得以平衡当事人诉权之保障和恶意诉讼、滥诉等行为之规制，有效弥合前述立案登记制对“超期申请行政复议”的“放行”是问题解决的重点。

1.“判决驳回诉讼请求”方案的提炼

在“珠海市斗门区莲洲镇谦益村经济合作联社（以下简称‘谦益村合作联社’）诉被申请人广东省人民政府行政复议决定案”（以下简称“谦益村合作联社案”）中，政府认为谦益村合作联社的行政复议申请已明显超过法定60日申请期限，根据《行政复议法实施条例》第48条第2款之规定，作出驳回行政复议决定。谦益村合作联社不服行政复议决定，提起行政诉讼。广州铁路运输中级法院以原告资格不适法为由，作出不予立案裁定。谦益村合作联社不服提出上诉，广东高级人民法院裁定发回重审。广州铁路运输中级法院认为，广东省人民政府以超过法定行政复议申请期限为由作出的驳回行政复议决定，认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，故作出驳回诉讼请求判决。谦益村合作联社不服提出上诉，广东高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。谦益村合作联社不服申请再审，最高人民法院认为，申请人申请复议，已明显超过复议期限，且无证据证明存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，故裁定驳回再审申请。

“谦益村合作联社案”中，最高人民法院提供了另一套“判决驳回诉讼请求”应对方案。该方案的裁判要旨有二：一是在裁判思路上，认可被诉驳回行政复议决定符合法定起诉条件，进而对该行政复议决定的合法性进行实体审理。二是在裁判理由和方式上，认为超出申请期限的行政复议申请不符合法律规定，被诉驳回行政复议决定具备合法性，判决驳回诉讼请求。

2.“判决驳回诉讼请求”方案的可能风险

与“裁定不予立案”方案相比较，“判决驳回诉讼请求”方案的进步之处在于肯认了原告的起诉权，且保障了当事人诉讼程序性权利，在两造对抗辩论的情况下对诉的理由具备性进行了实体审理。但是，该方案事实上形成了程序性事项向实体性事项的遁入，存在对获得实体裁判权的不当肯定，增加了法院的负担，同时在一定程度上助长了这种非理性的“超期申请行政复议”现象。