“超期申请行政复议”是在行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限均已届满的情况下，当事人寻求行政救济的实用理性策略，其以“申请行政复议→收到不予受理或者驳回行政复议决定→提起行政诉讼”为基本结构。这种实用理性表现为仰赖行政诉讼解决纠纷的公正性和实效性，以先复议后诉讼的方式，规避原行政行为的起诉期限。既有司法实践基于解释论的“裁定不予立案”与“判决驳回诉讼请求”方案均存在对程序问题的不当处理并伴随衍生风险。“超期申请行政复议”亟需立法论的体系化回应。一方面，通过行政诉讼程序的三阶段改良和权利保护必要性审查机制的构建，在诉讼内部以“裁定驳回起诉”优化一般性应对方案；另一方面，通过设置合理有效的行政程序重开制度和行政违法行为检察监督制度，于诉讼外部补阙例外性的应对方案，在确保普遍正义与个案正义相统一的基础上推进相关争议的实质性解决。

超期申请行政复议；起诉期限；诉的利益；行政争议实质性解决

当事人“超期申请行政复议”的核心目的是让超出法定起诉期限的案件重新纳入司法审查，呈现出“申请行政复议→收到不予受理或者驳回行政复议决定→提起行政诉讼”的基本结构。根据“2014—2020年全国法院一审行政案件涉及‘超期申请行政复议’情况表”（见表1），当事人对因受理条件不适法而获得的不予受理或驳回行政复议决定提起行政诉讼共18964件，其中，涉及“超期申请行政复议”的案件数量为3797件，占比达到20.02%。这一数据显示“超期申请行政复议”并非特殊个案，而是需要回应的现象。故有必要探寻实践样态背后的形成逻辑，以厘清“超期申请行政复议”的问题所在。

表1 2014—2020年全国法院一审行政案件涉及“超期申请行政复议”情况表

在“超期申请行政复议”的基本结构中，行政复议程序启动、行政复议与行政诉讼程序衔接、行政诉讼司法转化是这一诉讼策略成为可能的关键节点。

首先，超期申请不影响行政复议程序之启动。在行政复议程序中，申请条件的低阶化和审查结果的二元区分为“超期申请行政复议”的程序启动提供了规范依据。一方面，申请条件的低阶化要求行政复议申请书载明必要之事项即可。根据《行政复议法实施条例》第19条的规定，载明事项包括申请人的基本情况、被申请人的名称、复议请求、申请复议的主要事实和理由、申请人的签名或者盖章以及申请日期。另一方面，“期限适法”等申请条件之审查，依照审查阶段的不同，分为复议受理阶段的审查和复议审理阶段的审查，其结果亦有所区分。其中，在复议受理阶段，根据新《行政复议法》第30条第2款之规定，行政复议机关审查发现超出申请期限申请复议的，作出《不予受理行政复议申请决定书》；在复议审理阶段，根据新《行政复议法》第33条和《行政复议法实施条例》第48条第1款第2项之规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现超出申请期限申请复议的，作出《驳回行政复议申请决定书》。简言之，复议申请人的超期申请无论在受理审查阶段还是案件审理阶段被发现，行政复议机关均会作出行政复议决定。

其次，行政复议决定具备可诉性。在行政复议与行政诉讼的关系上，不予受理行政复议决定和驳回行政复议申请决定具备可诉性，这为“超期申请行政复议”在两法的程序衔接上提供了规范依据。根据新《行政复议法》第10条和《行政诉讼法》第44条的规定，除复议终局、复议后选择复议终局两种复议决定为最终裁决外，针对其他复议决定可以向人民法院提起诉讼。那么，不予受理行政复议决定和驳回行政复议申请决定是否具备可诉性，是否属于行政诉讼受案范围？总体而言，不予受理行政复议决定和驳回行政复议申请决定均属于行政复议决定，根据法律的一般性规定，就二者提起行政诉讼不存在制度障碍。不过，因为行政复议与行政诉讼的衔接在法律及司法解释中尚未有全面的回应，故有必要在一般性规则之外进一步确证其可诉性。

就不予受理行政复议决定而言，第一，复议前置型不予受理行政复议决定的可诉性具有相对明确的规范依据。根据新《行政复议法》第34条的规定，在复议前置情形下，对于行政复议不予受理决定或者受理后超过行政复议期限不作答复的，可以依法提起行政诉讼。司法实践中，对行政复议不作为不服的，既可以起诉原行政行为也可以起诉行政复议不作为。“由于复议机关的这种内部层级监督性质，决定了复议机关履行行政复议法定职责的行为属于行政行为，必须接受司法监督，成为行政诉讼的审查对象。”第二，对自由选择型不予受理行政复议决定的可诉性问题，法律法规未作出明确规定，但是，最高人民法院先后通过《答复》（〔2010〕行他字第15号）和典型案例的方式肯认了其属于行政诉讼受案范围，即“根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理”。