“超期申请行政复议”的一般性应对方案可以优化人民法院在行政争议解决中的定位与功能，让当事人更容易接受已然形成的法律事实，早日走出纠纷，开启新的生活。但是，基于行政诉权等于获得实体裁判权，甚至等于胜诉权的“结果导向”之惯性思维，“超期申请行政复议”中的当事人仍然面临实体权利无法通过诉讼程序予以解决的局面。因此，确有必要在诉讼外部补阙一种例外性的应对方案。

在一般性应对方案之外补充例外性应对方案的必要性主要体现在以下两个方面。

第一，单一的纠纷解决机制具有局限性，行政纠纷的实质性化解需要多元行政纠纷解决机制的协调统一。多元行政纠纷解决机制下的各类行政纠纷解决途径均有其侧重，且存在适用范围等限制，如，行政诉讼因司法权和行政权的关系以及司法自身的特性等不能够解决所有的行政纠纷。因此，行政纠纷的实质性化解要求无漏洞的行政救济，不是依靠单一的行政纠纷解决途径解决所有问题，而是立足行政纠纷解决的系统性，通过既有多元行政纠纷解决机制之间的竞争、协调与衔接，经由多元化与体系化发展而形成的“最佳性”机制合力解决。例如，在“尚俊俊与如东县民政局行政纠纷案”中，人民法院认为，“冒名婚姻登记严重侵犯了当事人的婚姻自主权与名誉权，符合‘重大且明显违法’标准，属于对当事人有持续影响的无效行政行为。对这类行为的起诉期限不应受到限制。登记机关应及时予以纠正，采取补救措施，删除错误的婚姻登记信息”。但是，“行政行为无效理论不是法院突破法定最长起诉期限的适当理由，无漏洞的权利救济也许是更好的理由”，该案的处理更宜诉诸其他纠纷解决途径，因为认为属于无效行政行为而使其不受起诉期限限制的观点本身尚存争议，且会存在更多当事人以行政行为应被确认无效为由起诉陈年旧事的现实风险。由此可知，在存在重大合法性问题的案件中，期限利益依然是审查的重点，如，当事人采用“超期申请行政复议”诉讼策略，通过先复议后诉讼的方式，诉请撤销行政复议决定，人民法院也应当以不具有让人民法院对诉请作出实体判决的期限利益为由，裁定驳回起诉。此时，行政纠纷的实质性化解须寻求其他救济途径的补阙。

第二，法安定性原则需要向依法行政原则下的实质合法性作出让步。行政行为存续力确定后，行政机关与行政相对人都要受到约束，行政法律关系得以固定，行政法律秩序得以稳定。但是，行政行为存续力并不构成绝对的禁止，“任何法治国家的程序制度都应当提供重新审查已认定事实并且做出修正决定的机会”。一项违法的行政行为，即便其存续力得以确定，但其违法性客观存在，受此影响的公共利益仍然处于被侵害之状态，这显然有违依法行政之实质合法性的要求。在“何洪松等诉河北省人民政府不履行法定职责案”中，最高人民法院认为，“行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止”。

行政程序重开制度是行政机关层面“超期申请行政复议”的例外性应对方案，其正当性基础是实质法治观下形式合法性向实质合法性的让步。基于例外的、非常规性的行政救济措施之定位，行政程序重开在要件、审查、救济等方面的具体设计应当采取非常严格的限定。

1.行政程序重开的要件

第一，申请主体为行政相对人以及其他利害关系人。实践中存在人民法院作为申请主体的情况，如，广东省河源市中级人民法院“积极与行政机关沟通，充分了解行政程序重开的痛点难点，能动司法，针对性发出司法建议，推动行政机关启动自我纠错程序，共同帮助原告摆脱‘被结婚’难题开启新生活”。该案例实际强调的是以司法建议和行政机关自我纠错的“府院互动”解决行政纠纷。笔者认为，人民法院不宜作为行政程序重开的申请主体，行政程序重开的申请人应限定为行政相对人以及其他利害关系人。

第二，申请重开的行政行为是因法定行政复议申请期限和法定行政诉讼起诉期限届满而不可诉请撤销的行政行为，且该行政行为具有存续力。经法院判决的行政行为应当排除在外，因为有悖于程序经济原则，且与行政诉讼判决的既判力相抵牾。

第三，须满足特定的事由。特定事由的要求是防止行政程序重开的申请过多影响正常行政管理秩序。一般而言，特定事由主要由两方面构成：（1）行政行为的违法情形尚不足以推翻行政行为，但行政行为所决定的内容具有持续性，在救济期限届满之后，行政行为所依据的事实或法律状态发生变化。（2）行政行为的违法情形足以推翻行政行为。如，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据；行政行为具备主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序等违法情形，且达到足以推翻该行政行为之程度。

第四，应当在一定的期限内提出申请。参考《行政诉讼法司法解释》第64条的规定，行政程序重开申请的期限可设计为：法定起诉期限届满之日起6个月内；特定事由发生在后、知道或者应当知道特定事由在后，从特定事由发生之日、知道或者应当知道特定事由之日起计算，但从法定起诉期限届满后不得超过1年。

2.行政程序重开的审查

在受理阶段，行政机关宜就相对人提交的申请材料采用严格的实质审查模式。根据行政程序重开“例外性”的定位，其应要求申请人之申请材料在证明标准上达到高度盖然性，区别于行政复议、行政诉讼申请材料之初步证据的标准，以此保障行政程序重开的合理性和谨慎性。

在实体审查阶段，行政机关的审查应兼顾两方面的关系。一是普遍正义与个案正义的统一。应当在我国国家权力结构的框架下设计和推进“超期申请行政复议”类争议的实质性解决。行政机关是国家和社会公共利益的维护者，行政机关作出行政行为的目的是维护客观的法律秩序。因此，行政机关的自我纠错不得损害国家和社会公共利益。二是法律效果与社会效果的统一。需要在法律效果与社会效果相统一的基础上设计与推进“超期申请行政复议”类争议的实质性解决。“一个法律秩序的存在较之于法律秩序的公正更为重要。”在处于社会转型期的当下，法律效果与社会效果的间隙一直存在，不能为了盲目追求个案争议实质性解决的社会效果而牺牲了更具有普遍意义、规范意义的法律效果。因此，行政程序重开的审查应不排斥将被申请撤销行政行为的利益衡量与取舍予以前置。

3.行政程序重开的救济限度

基于我国国家权力结构下司法权与行政权的关系、行政救济体系下行政程序重开的定位、法安定性原则下行政效率的维护等多重因素的考量，行政程序重开之再行救济应当采取更为严格的限制。以行政诉讼的合法性审查为基准，暂宜限定“允许重开但拒绝实体处理”和“允许重开仅部分实体处理”两种情形可以另行申请行政复议或者提起行政诉讼。对于拒绝重开申请或者不作为的，如果仅仅是沿袭之前的主张，本质上是对行政行为提起申诉的重复处理行为，应当禁止另行救济；其他情形的，可以提供一次向行政机关或者上一级行政机关申请复核的机会，但禁止继续申请行政复议或者提起诉讼。

行政违法行为检察监督是检察机关层面“超期申请行政复议”的例外性应对方案，其正当性在于我国宪制结构中检察权的权力定性和法律监督机关的机关定位。根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第10条之规定，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。在具体实践中，最高人民检察院曾开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，其中一项重要的工作就是应对和化解“过期之诉”现象引发的“立案难”与“程序空转”问题。在最高人民检察院第121号指导性案例中，当事人姚某因已超过5年最长保护期限，向法院起诉撤销某县民政局颁发的结婚证的请求被驳回，检察机关在受理姚某申请后，通过发出检察建议，使得某县民政局注销了姚某婚姻登记，持续7年的行政争议得到实质性化解。因此，应注重行政违法行为检察监督在“超期申请行政复议”问题解决中的补充作用。