认真对待行政相对人适用权责清单，应当成为行政机关和法院的基本态度，也应当成为优化权责清单适用的基本理念。除了信赖保护的法理依据和权责清单的制度优势外，更为重要的是，这是贯彻习近平法治思想尤其是坚持以人民为中心的具体实践。

首先，认真对待行政相对人适用权责清单是“为了人民”的实践形式——为了便利行政相对人权益保护和权利实现，这是“以人民为中心”的基本要义，更是对“必须使国家制度的实际体现者——人民成为国家制度的原则”的基本遵循。

其次，这也是“积极回应人民群众新要求、新期待”的实现方式。众所周知，权责清单设置初衷即为主动作为，意欲藉由公开权力事项和明确行政职责实现自我监督、自我施压，以更好回应和化解人民群众反映强烈的突出问题。究其本质，这是追求行政良态化的行政自制行为，目的在于“更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步”。由此观之，权责清单正是贯彻“以人民为中心”而积极作为的努力。相应地，权责清单作为贯彻“以人民为中心”的重要载体，包括行政机关和人民法院在内的公权力主体应当承担更多的积极作为义务。这一积极作为义务的限度和边界的基本前提在于对行政相对人自由和社会自治的尊重，而“尊重”的外化形式便是肯认和鼓励行政相对人适用权责清单。

最后，尊重行政相对人无条件适用权责清单的根本目的是保护其合法权益。客观地说，行政相对人适用清单的实践样态展现出其适用法律规范能力的不足，倾向于以更为清晰明了的权责清单代替纷杂的法律规范。因此，优化权责清单司法适用应充分考量行政相对人的现实情况及现实需求，法院应当将“解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准”。很显然，尊重行政相对人无条件适用权责清单降低了行政相对人的诉讼难度。那么，降低行政相对人的诉讼难度是否可能引发行政诉讼失衡的风险？笔者认为不然。第一，行政相对人在行政法律关系中处于劣势的地位，在行政活动的下游即行政诉讼阶段，给予行政相对人何种制度性倾斜保护都不为过。第二，鼓励和支持行政相对人适用权责清单仅仅解决了行政相对人一定的诉讼困难，并未直接承认权责清单的法律效力，亦有合法性审查作为底线保障。第三，行政诉讼虽属于双方对抗的形式，但应当注重行政争议的化解效果，不仅要让裁判结果符合行政法治的要求，更要让行政相对人在个案中感受到公平正义。如果以苛刻的条件限制行政相对人的适用目的、适用形式，或者在适用程序中设置强制性义务，很显然，这都不符合“以人民为中心”的法治理念。相反，在权责清单适用的各个环节积极回应行政相对人的诉求，破除行政相对人适用清单的难点与症结，才能实现依法保障人民权益的根本目的。

1.补正权责清单的“正确性效力”

凯尔森认为，规范之所以有效力，要么是其内容具有一种保证效力的“直接明显的特性”，要么来源于制定者的权威。前者注重其内容合理、合法而取得的应然作用力，属于“正确性效力”；后者强调其本身形式、地位而取得的应然作用力，属于“权威性效力”。很显然，由于权责清单是由行政机关单方制定与官方发布，其“权威性效力”自不待言。那么，权责清单的“正确性效力”是否也不存在问题？前文研究表明，权责清单可能因其合法性和合理性存有问题而引发争议，因而，补强权责清单的“正确性效力”迫在眉睫。首先，在合法性上，行政机关在编制权责清单之时，应当严格遵循法律、法规和规章等实体法规范，不得与其相抵触，做到应编尽编，切实做到“清单之外无权力”。与此同时，根据实体法规范的立改废，及时对权责清单动态调整，实现权责清单与实体法规范高度一致。其次，在合理性上，不仅要求权责清单事项符合法的基本理念和基本原则，而且，容许法律、法规和规章之外的法律规范进入权责清单的基本前提也是符合“社会对值得的、更好的‘公共善’的认知和期待”。正如拉德布鲁赫所言，“法律规范之强制约束力的应当与否，也取决于其是否指向一定的道德目的”，唯有唤起社会的普遍认同，权责清单方能实现法律性和道德性的统一。如此一来，行政机关不仅具备了适用权责清单的正当性基础，而且有利于实现权责清单“主动向善”的制度功能。

2.行政机关适用权责清单的应然态度及其规则

实证研究已然表明，行政机关在司法过程中适用权责清单的态度并不积极，应当予以优化调整。行政机关不仅应当审慎对待编制和适用权责清单行为，而且应当让行政相对人有安全感和信赖感。那么，相关制度规则应当如何设计？可以考虑从如下三个方面展开：其一，但凡行政相对人和人民法院主动援引权责清单之时，行政机关应当积极回应并作出相应解释，同时，应当检视权责清单是否完全具有“正确性效力”，如果“正确性效力”缺失，应当及时予以补正。其二，行政机关主动适用权责清单时，有两种方案可供选择。一是，行政机关单独适用权责清单，这需处理好“依清单行政”和依法行政的关系，不过，这对行政机关审慎注意义务的要求更高，需要行政机关确保权责清单的合法性；二是，将权责清单与作为其来源的法律规范共同作为依据，这是行政机关的常态做法，当然，权责清单与其来源的法律规范相互补充，更具有说服力。其三，行政机关违反权责清单或逸脱权责清单的，在行政相对人提出异议时，应当说明理由，未说明理由或理由不成立的，行政机关应当承担相应法律责任。当然，行政机关在执法过程中有诸如权责清单存在明显违法、适用清单导致“明显不当”等正当理由，可以对权责清单选择逸脱适用。

前文实证研究表明，法院适用权责清单的图景基本表现为法院的个别自发行动，尚未成为法院的惯性思维和集体自觉。当前，应当基于权责清单在法秩序体系中的功能定位，以司法功能的适度拓展实现府院互动，系统构建法院审查或援引权责清单的法治体系。这主要包括理念重塑、内部规则和外部机制构建三个方面。

第一，应贯彻回应型司法理念，实质性化解行政争议。基于权责清单法律效力的外溢性，即便权责清单仅是内部行政规范性文件，这也不能成为法院逸脱审查或援引权责清单的理由。更何况，有学者通过实证研究表明，不限于内部和外部行政规范性文件，司法实践已经将合法性审查中的“法”扩展到了宪法、习惯、判例或法原则，同时，为了实质解决行政争议的需要，提出将“政策”“情理”纳入合法性审查中“法”的范围。相应地，将权责清单纳入法院审查或援引的范围既是新时代回应型司法的应有之义和现行体制下人民法院司法能力的重要表征，也是全面推进法治政府建设的重要内容。毕竟，没有司法审查便谈不上行政法治。因此，积极审查或援引权责清单，尤其是选择以“说理依据”或“合并适用”的方式，应当成为法院对待权责清单的基本模式。如果权责清单以证据形式出现，亦可参照美国的“可定案证据原则”赋予其接受审查的正当性。

为了进一步实现行政争议的实质性化解，在启动程序上，应当避免过严的“关联性判断”成为法院调控审查流量的阀门。只要权责清单对被诉行政行为有一定的影响，就应当认定为存在依据关系。不论是作为相对人的诉请理由，还是作为行政机关作出行政行为的依据，只要涉及权责清单，法院皆不能视而不见，而是应当积极对待。由此，既可以将行政诉讼监督行政活动之功效有效地发挥出来，又可以与权责清单内部监督相互补充，共同形成“监督合力”。

第二，应当建构次序性审查适用规则体系。具体而言，法院应当先行就权责清单是否存在超越权限、违背法定程序以及违反上位法规定等合法性问题展开审查，如果问题已解决，审查环节即终止。如果问题尚未解决尤其是权责清单不存在合法性问题，那么，法院应当就权责清单是否存在无依据损益的合理性问题予以判断。确立合法性和合理性审查适用规则的先后次序的原因是：一方面，权责清单是行政自制的产物，并且其内容关涉法律保留事项，应当首先确保其合法性，以防止其逸脱出法治轨道，这是法治政府建设的基础和基本前提，也是司法监督的基本要义；另一方面，权责清单不限于对法律、法规和规章内容的简单梳理，已然涵盖了法律、法规和规章之外政府主动担当和积极作为的政府职责事项，合理性判断不可或缺。同时，鉴于合法性审查适用的基础性，合理性审查适用应当放置于其后。