“推定效力”已没有任何实质意义。在此情形下，学者们提出，行政行为在被行政诉讼撤销之前，一直被当作合法有效的行政行为对待，故行政诉讼制度的存在就是行政行为公定力的实在法依据。换言之，尽管没有明确的法律依据，但行政诉讼制度的存在，就可以推导出行政行为的公定力。《日本行政事件诉讼法》（1962）上的撤销诉讼制度，就是行政行为公定力在实在法上存在的根据。从理论上分析，如果某一国家存在违宪审查制度，行政行为也可以成为违宪审查的对象，宪法也应该可以作为推定行政行为公定力存在的制度依据。应该说，行政行为的这种基于宪法、行政诉讼制度推定的公定力，与基于国家公权力先验优越性推定的公定力有着本质的不同：前者为法律上的效力，后者为“事实上的效力”。如今，公定力理论所谓的“推定有效”其实就是“依法推定”，即根据实在法的规定推导出行政行为公定力源于法律这一结论。

(三)行政程序法明确规定或判例法确定的法律效力

“二战”以后，随着世界范围内宪治、民主及法治的发展与进步，行政行为公定力为行政程序法明确规定或判例法确定的情形逐渐增多，行政行为公定力法定化的趋势不断得到加强。

一是行政程序立法对公定力明确作出规定。例如，《西德行政程序法标准草案（慕尼黑草案）》（1966）第33条行政处分之效力规定：“一、行政处分，对其内容所指定之人及其有关之人接到通知时起发生效力；二、行政处分如未被撤销、废止或以其他方法废除，或因时间之经过或其他方法终结者，仍保持其效力；三、无效的行政处分不发生效力。”此后，《联邦德国行政程序法》（1992）第43条、《联邦德国行政程序法》（1997）第43条均对此作出了规定。在我国，虽然没有统一的《行政程序法》对公定力作出规定，但公定力已经为相关的地方行政程序立法所规定却是一个不争的事实。必须指出的是，上述德国、中国关于行政行为效力的行政程序立法虽然没有使用“公定力”的字样，但其所规定的行政行为效力，其实就是理论上所说的公定力。

二是通过判例法确定行政行为的公定力。通过司法判例确定行政行为的公定力，是公定力得到法律认可的又一重要方式和途径。在法国，行政行为公定力就是以行政行为“效力先定特权”之名出现，其后通过司法判例的方式得以确定的。在日本，除行政行为无效的情形外，判例法上承认行政行为的公定力。日本最高法院在1956年7月18日的判决中就曾指出：“行政处分只要具有作为该国家机关权限的外观上的形式，即使该处分有违法的地方，除该违法是重大且明显的以外，在法律上也不应视为当然无效。”迄今为止，《日本行政程序法》（1993）尚未对行政行为的公定力作出明确的规定。有学者认为，公定力在日本没有实在法上的根据，其实就是指没有《行政程序法》之制定法根据而言的。

以上主要以日本为例，以类型化的方法，对公定力的三种历史形态予以简要的分析和说明。必须指出的是，由于世界各地民主、法治发展与进步的非均衡性和非同步性，公定力的三种历史形态在不同的国家和地区，其出现的时间并不一致。例如，就目前而言，德国、葡萄牙及中国，公定力已经为行政程序法所明确规定，公定力已经发展到了第三种历史形态。在有的国家或地区，如果其行政程序法缺位，公定力的来源仍然只能是根据行政诉讼制度予以推定，则其行政行为公定力就属于第二种历史形态。行政行为公定力产生、发展的历史形态的区分非常重要，通过对其纵向的历史考察与分析，能够为我们深入研究公定力及公定力理论，进而正确认识、剖析公定力理论是否存在及究竟存在哪些缺陷奠定必要的基础和前提。

三、公定力理论对公定力现象的解释和说明

行政行为公定力是一种客观存在的行政法现象，公定力理论能否科学、有效地解释这一行政法现象，应该是分析、评价公定力理论科学与否的根本依据。长期以来，学者们对此恰恰是有所忽视。

（一）科学理论、经验事实与客观事实

任何一种科学理论，其必然都是对一定的自然或社会事实（现象）的描述、解释和说明。事实有客观事实与经验事实之分。客观事实是客观存在的事件、现象、过程，属于本体论意义上的事实；经验事实是人们所观察到的客观事件、现象、过程以及对其所作的陈述或判断，属于认识论意义上的事实。无论自然事实抑或客观事实，一旦被人类认识并用语言对其描述而做出经验陈述或判断，就形成了经验事实。所谓科学理论，是对某种经验现象或事实的科学解说和系统解释，是由一系列特定的概念、原理以及对这些概念、原理的严密论证组成的知识体系。科学理论的形成是以客观和真实的经验事实为基础的，而经验事实的客观真实又是以其对客观事实的正确反映为基础和前提的。经验事实与客观事实的根本区别在于，经验事实有可能是错误的，而客观事实则不存在这一问题。科学理论是以经验事实而非客观事实为直接依据的。客观事实和经验事实对于科学理论的形成具有决定作用，其中经验事实起直接的决定作用，而客观事实起间接的和最终的决定作用。经验事实是人们通过感官获得的，以感觉、知觉、直觉、表象等形式描述出来的经验知识。对于科学理论而言，经验事实非常重要，因为经验事实构成了科学理论的经验基础。如上所述，科学理论是以经验事实而非客观事实为直接依据的，经验事实对科学理论的形成起直接的决定作用，尽管客观事实起最终的决定作用，但它的作用毕竟还是间接的。

（二）公定力理论据以产生的客观事实与经验事实

公定力理论的核心内容，主要体现在公定力理论的核心概念“公定力”上。行政行为公定力，是指行政行为（重大且明显违法的除外）一经成立，即应当被推定合法有效；在未经有权机关通过法定程序和方式否定其效力之前,所有机关、组织或者个人都应该对其予以服从和尊重的法律效力。公定力理论是如何描述、解释和说明公定力这一行政法现象的，离不开对公定力理论据以产生的客观事实与经验事实的分析和研究。

公定力理论据以产生的客观事实（公定力现象）实际上有三种不同的历史形态：基于国家公权力先验优越性推定的事实上的效力、基于行政诉讼制度推定的法律效力以及为行政程序法所明确规定或判例法所确定的法律效力。公定力理论据以产生的经验事实又是什么呢？从公定力的概念出发，公定力理论的潜台词是：由于行政行为是国家公权力行为，故其一经成立，不论其实质上是否合法，即有被推定为合法有效的法律效力。据此，公定力理论的经验事实至少包括如下三个方面的内容：其一，行政行为是国家公权力行为；其二，行政行为一经成立，不论其实质上是否合法，在未经有权机关依法定程序否定其效力之前,被人们当作合法有效的行为对待；其三，公定力是一种推定的法律效力。也许有学者会提出质疑，公定力概念的内涵部分并没有突出和强调行政行为的国家公权力行为属性，也没有说据此推定出公定力，为何这些内容却成了公定力理论之经验事实的一部分？！其实，公定力理论并非不包括这一内容，只是它隐藏于公定力概念之名称（公定力）之中。因为公定力这一术语（语言符号）表达的含义，就是“国家公权力行为推定有效”之义。

（三）公定力理论之经验事实不能正确反映客观事实

公定力产生、发展至今经历了三种不同的历史形态，公定力理论对其是否都完全适用？或者说，公定力理论对这三种不同历史形态的公定力均可以科学地予以解释和说明吗？

第一种历史形态的公定力，是基于国家公权力先验优越性予以推定的“事实上的效力”。公定力理论的核心要义是行政行为的“推定有效”，公定力理论是在公定力的来源没有明确法律依据的情形下，学者们对公定力的来源予以解释和说明的结果。对于第一种历史形态的公定力而言，行政行为一经成立，确实因为其乃国家公权力行为之故，便被推定为合法有效，公定力理论据以产生的经验事实与客观事实具有高度的一致性，公定力理论也因而具有很强的可接受性。公定力理论在解释和说明第一种历史形态的公定力上，还是较为符合当时的历史实际的，因而也是比较成功的。从公定力思想与理论产生的历史背景看，行政行为及其作用乃高权行政之观念的产物，公定力思想与理论也是直接服务当时的政治统治与行政专制的。在早期的自由资本主义时期，公定力理论在实践中对行政权威的树立、行政效率的提升及行政目标的实现等诸多方面发挥了巨大的保障作用。