（三）公定力之本质问题回答的重要意义

原来，中外学者费尽笔墨的行政行为公定力，本质上就是行政行为的形式效力。公定力之行政行为形式效力本质的揭示，对于行政行为效力问题的研究具有非常重要的意义。

其一，公定力之本质问题的回答，进一步深化了公定力理论问题的研究。在行政行为效力的研究上，学界对公定力问题的争议最大。不仅对于公定力理论的存废存有重大分歧，即使持“公定力说”的阵营内也存在着诸多的争论。本文以公定力产生、发展历史形态的类型化分析为基础，通过对公定力理论的符号学方法的分析，揭示了公定力的行政行为形式效力本质，剖析了公定力理论在现代社会存在的若干重大缺陷。在现代社会，公定力理论已无法科学有效地揭示行政行为的形式效力本质，其违背了符号学原理，存在着无法克服的致命缺陷，对其只能予以摒弃。本文通过公定力本质的揭示及公定力理论符号学方法的分析，回答了公定力理论保留抑或摒弃这一重大的理论问题。

其二，公定力之本质问题的回答，有利于指导行政行为效力内容论的理论建构。研究行政行为效力的内容构成问题，公定力问题显然是一个十分重要而又不容回避的重大理论问题。长期以来，中外学者对公定力问题虽有一些研究，但却始终不够深入和充分。因为公定力问题研究上的落后及停滞不前，已经严重影响和制约行政行为效力内容构成及相关理论问题的深入研究。公定力本质问题的回答，有助于破解长期以来悬而未决的理论难题。例如，公定力本质上就是行政行为的形式效力，它是对行政行为的各项具体的形式效力（形式存续力、形式拘束力及形式强制力）的概括和统称，并非行政行为的一项具体效力内容，行政行为的其它效力在理论上当然完全可以脱离公定力的支持而独立存在。

其三，公定力之本质问题的回答，有利于指导行政行为效力问题相关的立法、执法及司法实践。例如，公定力之形式效力本质的揭示，对于行政行为无效制度的理论与实践问题具有重要的指导意义。在立法上，对于重大且明显违法的行政行为，不应该赋予其形式效力（公定力），即应该建立行政行为的有限形式效力（公定力）而非完全形式效力（公定力）制度，有限形式效力（公定力）制度的同义语就是行政行为的无效制度。又如，公定力之形式效力本质的揭示，对于行政诉讼或行政复议中行政行为的强制执行问题具有重要的指导意义。有些学者将公定力作为行政诉讼或行政复议中不停止行政行为强制执行的理论依据，即因为行政行为具有公定力，所以行政诉讼或行政复议中不能停止行政行为的强制执行。然而恰恰相反，正因为公定力的本质就是行政行为的形式效力，其具有形式性、相对性，故在行政复议或行政诉讼中，被诉行政行为应该停止强制执行。还有，在司法上，因为公定力（形式效力）的形式性和相对性，在行政行为的合法性构成司法裁判的先决问题时，具有公定力的行政行为一般不得作为司法裁判的直接依据；必须对具有公定力（形式效力）的行政行为进行严格的司法审查，确定其具有实质合法性的，才能作为司法裁判的依据。

五、公定力理论之若干重大缺陷

（一）公定力理论的核心“推定有效”在现代社会正日益失去其赖以存在的现实基础

公定力理论的核心观点是行政行为的“推定有效”。在现代社会，客观事实已发生重大变化，由于国家公权力先验优越性已被否定，公定力已越来越多地通过行政程序立法规定、判例法确定的方式获得，公定力已是法定效力而非“推定效力”已成为一个不争的客观事实。“行政决定的效力来自于法律的规定。”“行政决定的效力既然为一种公法上义务，就须由法律来规定。这是由公权力法定原则和私人非契约义务法定原则所决定的。”在此情形之下，公定力理论仍然坚持公定力为“推定效力”的观点，显然已与客观事实不符。公定力理论的核心观点“推定有效”，在现代社会正日益失去其赖以存在的客观现实基础。在客观事实已经发生重大变化的情况下，公定力理论据以产生的经验事实却没有随着客观事实的变化而变化，依然停留在过去“推定效力”的认识水平上，这无疑是非常错误的。

（二）公定力理论不能科学地解释和说明行政行为的形式效力这一行政法现象

法律与语言的关系极为密切。法律借助语言文字予以表现，语言文字又赋予法律以具体的内涵，塑造着法律的形象，并使之成为一种有力量的东西，影响或支配着人们的思想和行动。制度实证主义法学派的集大成者麦考密克更是扬言：“法学其实不过是一门法律语言学”。西方二十世纪法学研究的语言学转向，既是法学家们对自身理论研究范式的突破和创新，也是语言学为法学研究提供了重要的智力资源所致。在人类社会多元的符号系统中，语言符号具有系统性、社会性、约定性、强制性、多义性及演化性等诸多的特征。作为一种表达概念的符号系统，语言符号系统最为复杂、典型。基于美国哲学家和逻辑学家莫里斯把符号学的完整意义运用于语言研究的成果，语言符号系统涉及语义关系(指称意义)、语构关系(言内意义)及语用意义三类符号学意义。其中，语义关系(指称意义)是语言符号与其所描述的事物之间的关系，即语言符号和它所描述的主观世界或客观世界的事物之间的关系；指称意义是语言符号表层的意义，它是对语言符号所代表事物的基本特征的抽象概括。在大部分情况下，指称意义是语言符号的基本内容和它所传递的命题信息，所以也被称为“概念意义”或者“认知意义”。关于语义关系的研究，构成了符号学重要内容之一的语义学。语义学原理要求，语言符号（术语）必须能够准确地揭示和反映事物的本质及其特征，即术语必须准确地反映和揭示事物的指称意义。一方面，从公定力概念的名称来看，“公定力”作为语言符号，其在创立之初，表达的就是“国家公权力行为推定有效”之义。在现代社会，公定力本质上就是行政行为依法产生的形式效力，却被继续地冠以“公定力”之名，因而名不副实。另一方面，从公定力概念的内涵来看，公定力乃“推定效力”。在现代社会，公定力的来源已经有了行政程序法或判例法之明确的法律依据，是行政行为依法产生的法定效力，不再是一种“推定效力”。因此，公定力概念的“推定有效”之内涵与客观现实也已严重不符。由此可见，在现代社会，公定力概念已无法科学有效地揭示行政行为的形式效力这一行政法现象，更不能有效地揭示其法定性、形式性、相对性、行政程序性、一般性之特征。

（三）公定力理论的实践指导功能严重缺失

人是符号性的高级动物，通过符号及符号系统予以思考和行动。长期以来，公定力这一术语（语言符号）表达的就是“国家公权力行为推定有效”的含义，不断地暗示人们公定力乃是行政行为的“推定效力”。很多学者的思想和认识也因此被禁锢在行政行为“推定效力”的范围内，从而一直试图解释和论证行政行为“推定有效”的科学性、合理性，始终在行政行为“推定有效”的范围内打转。赵宏教授认为，尽管学者们不断地对公定力理论进行改造和澄清，但这一理论“至今并没有焕发出新的生机，既不能为效力理论的系统建构提供良好基础，也为对制度实践发挥应有指导，相反还因为始终无法摆脱与威权国家和公共利益为本位的干系，对我国行政行为效力学的整体研究都带来负面影响。”在现代社会，公定力为越来越多的国家和地区的行政程序法或判例法所规定已经是一个不争的事实，公定力理论却长期对此视而不见，仍然坚持所谓的行政行为“推定有效”，对于人们的误导应该说是非常之深。正是在这一意义上，我们说公定力理论严重束缚了人们的思想，影响和制约了行政行为效力理论的深入研究。

在立法、执法和司法实践中，公定力理论究竟有何指导作用？公定力理论构成了哪些法律制度的理论基础？自公定力理论产生以来，中外学者研究公定力理论的文章非常之多，但关于公定力理论的实践价值问题却是论者寥寥无几；即便偶尔有人提及，也是浅尝辄止、一带而过。这其中的原因何在？是公定力理论的实践价值问题过于深奥，无法深入研究还是其它？我们不无疑问。其实，公定力理论实践价值的缺乏，也是公定力否定论者主张摒弃这一理论的重要原因之一。科学的理论对实践具有积极的指导作用，错误的理论则对实践具有阻碍作用。由于公定力理论的非科学性，必然导致其无法科学有效地指导实践。在特定的情况下，反而会导致实践的错误。例如，有公定力论者认为，起诉（复议）不停止执行是行政行为公定力最为典型的制度体现。但是，盛行公定力理论的日本，诉讼（复议）不停止执行原则却并非以公定力理论为依据。诉讼（复议）不停止执行仅仅是立法者在立法时利益权衡的结果，而与行政行为的公定力理论毫无关系。公定力理论似乎仅仅可以作为诉讼（复议）不停止执行制度的一种理由，而并非作为诉讼（复议）不停止执行制度的理论依据。当然，公定力理论也不能作为诉讼（复议）停止执行制度的理论依据。由此可见，公定力理论并不能有效地指导立法实践。在执法和司法实践上，公定力理论同样缺乏应有的实践指导功能。实践指导功能的严重缺失，这是公定力理论在现代社会遇到的又一重大问题。