第二种历史形态的公定力，是基于行政诉讼制度推定的法律效力。公定力理论在解释和说明第二种历史形态的公定力上，已经有所偏差而不够准确。这一历史形态的公定力已经属于依法推定的法律效力，而公定力的“推定效力”显然已不足以充分揭示或表达其法定效力之特性。也就是说，公定力概念此时已并不足以充分揭示公定力的法定效力之本质属性。

第三种历史形态的公定力，是为行政程序法所明确规定或判例法确定的法律效力。此时的公定力已经不再是推定的“事实上的效力”或依法推定的法律效力，而是彻头彻尾的为法律所明确规定的法定效力。公定力理论在解释和说明第三种历史形态的公定力上，事实上已经完全行不通了。例如，《西德行政程序法标准草案（慕尼黑草案）》（1966）第33条、《联邦德国行政程序法》（1992）第43条、《联邦德国行政程序法》（1997）第43条均对公定力作出了规定。《葡萄牙行政程序法典》（1996）第127条也对公定力作出了明确的法律规定。公定力理论的核心观点是行政行为的“推定有效”，公定力的来源在没有明确的法律依据的情况下，认为公定力系“推定效力”是可以理解的。但在现代社会，公定力明明是为法律明确规定的法定效力，怎么能仍然坚持说它是“推定效力”？应该说这种批评和质疑不无道理。在如今的德国行政法理论上，并没有如日本行政法发达的公定力理论。德国行政法学者认为，所谓的行政行为公定力，其实并非来源推定的效力，而就是法律规范赋予行政行为的实实在在的法定效力。

在现代社会，由于公定力日益为越来越多的国家和地区以法律明文规定或是判例法确定，公定力理论的“推定有效”遭遇了前所未有的重大挑战。特别是在公定力已为众多国家或地区的法律做出明确规定的情形下，公定力理论仍然坚持公定力乃“推定效力”之观点，这是非常荒谬的。时至今日，日本、我国大陆和台湾地区的一些学者罔顾公定力已经为行政程序法所规定这一客观事实，仍然主张公定力系“推定效力”的错误观点，其中原因不能不令人深思。公定力理论产生于日本特定的社会历史条件之下，在当时具有相当的合理性，可以有效地解释第一种历史形态的公定力。但是在现代社会,公定力理论却未能随着公定力的发展、变化而作相应的发展、变化，以至于其已不能科学有效地解释和说明行政行的形式效力这一行政法现象。忽视法律实证问题的研究，从理论到理论，理论研究与实践严重脱节，应该说是其中的一个重要原因之一。在客观事实已发生重大变化的情况下，公定力理论据以产生的经验事实却依然停留在推定效力的状态，经验事实已不能真实有效地反映客观事实。我国古代刻舟求剑的故事，恰好可以形象地说明这一问题。在现代社会，由于其经验事实未能正确地反映客观事实，公定力理论已越来越不能有效地解释客观现实，这正是公定力理论在现代社会遭遇困境的根本原因。

四、公定力之本质：行政行为的形式效力

（一）公定力之本质

行政行为（无效的行政行为除外）一经成立，不论其实质上是否合法有效，即具有被人们当作有效的行政行为而予以对待的法律效力。行政行为的此种法律效力具有这样的两个特点：其一，行政行为的效力是以行政行为的成立为基础和前提的；其二，不论行政行为实质上是否合法有效，在未经有权机关依法定程序否定其效力之前,即具有被人们当作有效的行政行为对待的法律效力。由此可见，行政行为只要成立且具备了形式合法性（并非重大且明显违法而无效的行政行为），在未经有权机关依法定程序否定其效力之前,即具有这样的法律效力。因为行政行为的这一法律效力是基于其形式合法性而依法产生的，故笔者称之为行政行为的形式效力。行政行为的形式效力，其实也就是人们所谓的行政行为公定力。我国的一些学者已经注意到了公定力的形式效力本质，例如黄全先生认为：“一般而言，行政行为的公定力是指行政行为一经作出或一旦成立，即使其内容存在瑕疵，就具有被推定为合法有效的形式效力。”章志远教授也曾指出：“公定力所蕴含的有效性推定绝不意味着该行政行为已经当然地具备了实质效力，而只是表明其在形式上暂时被假定为有效。至于该行为能否最终取得实质效力，还应当视其是否具备一切法定要件而定。”朱正宏先生也指出：“行政行为的公定力并不是实质意义上的效力，只是一种形式意义上的效力。”

（二）公定力之特征

在近代及现代社会，行政行为的公定力具有三种不同的历史形态，不同历史形态的公定力之间存在着很大的差异。在现代社会，行政行为的公定力具有如下几个方面的特征：

1.法定性。在现代社会，任何试图取得法律效力的行为，都必须在法律上寻求依据，其方才具有权威性与合法性。行政行为作为行政主体的意志，其效力只能是来源于法律。因此，行政行为的公定力也必然是法定的。对于具有形式合法性的行政行为，依法产生公定力；对于不具有形式合法性的行政行为，则属于无效的行政行为。由行政程序立法明确予以规定、通过判例法确定和依法推定，是公定力产生的三种具体方式。

2.行政程序性。行政行为的公定力是随着行政程序的完成而依法产生的法律效力；正是在这一意义上，我们说行政行为的公定力具有行政程序性之特征。

3.形式性。行政行为的公定力是基于行政行为的形式合法性而依法产生的效力，公定力产生的前提是行政行为的成立（无效的行政行为除外），公定力产生的基础是行政行为的形式合法（外观上的合法），公定力的本质是行政行为形式合法性基础上的形式效力，即“形式有效性”（与实质有效性相对），至于行政行为是否具有实质效力（实质有效性），还要视其是否具有实质合法性而定。

4.相对性。行政行为的公定力不是绝对的、无条件的，而是有条件的、相对的。对于一个违法的行政行为，即使在成立之后产生公定力，但如果其内容不具有实质合法性，在行政复议或司法审查程序之后，则其公定力将被否定，最终也不会产生实质效力。

5.有限性。公定力的有限性是指具有公定力的行政行为是有限而非无限的；具有重大且明显违法的行政行为，其不具有公定力。赞成公定力有限性的观点，属于行政行为的“有限公定力说”的范畴；赞成公定力无限性的观点，则属于行政行为的“完全公定力说”的范畴。笔者认为,从应然的角度来说，行政行为的公定力是有限的而非无限的，行政行为的“有限公定力说”较为科学。

6.一般性。根据公定力的概念，公定力是指行政行为一经成立就会产生的法律效力。公定力是指行政行为的某项具体的效力内容吗？非也。公定力概念表达的是行政行为形式合法性基础上的形式效力（形式有效性），而并非行政行为的任何一项具体的效力内容。公定力是对行政行为的形式存续力、形式拘束力及形式强制力等具体效力内容的概括与统称，属于反映和揭示行政行为效力普遍性或一般性的概念。赵宏教授又认为，“公定力”其实被填入了行政行为生效制度的内核，公定力理论描述、解释和说明的其实是行政行为的生效制度。无独有偶，杨科雄博士也认为公定力的实质是行政行为的生效制度。笔者以为，公定力的实质乃是行政行为的形式效力或形式有效性，而并非行政行为的生效制度。行政行为的形式有效性（与实质有效性相对），是行政行为基于其形式合法性而依法产生的有效性。行政行为的这一形式有效性与其实质有效性不同，其具有条件性和相对性；经过行政复议或行政诉讼，行政行为被撤销的，其形式有效性也将不复存在。根据矛盾的普遍性与特殊性关系之原理，公定力与行政行为的形式存续力、形式拘束力及形式强制力之间是普遍性与特殊性、共性和个性、一般和个别的关系。在行政行为效力内容问题上，形式存续力、形式拘束力及形式强制力概念属于矛盾的特殊性，而公定力概念则属于矛盾的普遍性，具有行政行为效力的一般性或普遍性之特征。德国的行政法学者很可能早就注意到了公定力的效力一般性之特征，在论及行政行为效力内容的具体构成时，并没有把公定力作为效力的一项具体内容对待。江必新教授也很可能是注意到了公定力的效力一般性之特征，认为不宜将公定力作为一项具体的效力纳入行政行为效力内容之中。在行政行为效力体系的理论建构上，“公定力核心说”与“公定力、存续力共存说”均把公定力定位于一项具体的效力内容且与其它效力并列，这在逻辑上是非常错误的；导致这一致命错误产生的根源，就在于没有能够正确揭示公定力的效力一般性或普遍性特征的缘故。由此可见，公定力的效力一般性或普遍性特征的揭示其实具有非常重要的意义。