新《行政复议法》第76条将《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）第57条第1款创设的“行政复议意见书”上升为一项正式的法律制度，并将其适用范围扩展至“有关行政行为违法或者不当”，第77条还将行政复议意见书置于与行政复议决定书、调解书同等重要的地位，增强了行政复议意见书制度的刚性约束。一方面，行政复议意见书扩大了行政复议机关直接监督的范围，“把其本身固有的行政职权通过意见书的形式纳入到行政复议当中，强化了行政复议的监督职能”；另一方面，行政复议意见书是“行政复议机关采取间接手段促使被申请人、其他下级行政机关改正行政行为存在的问题，并引以为戒，预防类似行政纠纷的发生”。作为承载行政复议监督功能的制度抓手，行政复议意见书对于监督行政机关依法行使职权、推进法治政府建设具有重要作用。此外，该《条例》第57条第2款创设的针对“法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题提出完善制度和改进行政执法的建议”的行政复议建议书，虽未与行政复议意见书一起入法，但在行政复议实践中也同样能够发挥相应的监督功效。

在37个样本案例中，行政复议机关在作出相应的行政复议决定书、调解书以及协调化解行政争议的同时，也注意通过制发行政复议意见书、行政复议建议书形式监督行政机关纠正错误。在2-1号“某公司不服市场监督管理局吊销营业执照行政处罚申请行政复议案”中，行政复议机关在查清事实基础上，积极发挥监督功能，推动行政机关自行纠错，并通过制发行政复议意见书，促成市场监管部门对同期作出吊销营业执照处罚的400多起案件进行复查，取得了办理一起案件、规范一类行为、完善一项制度的综合效果。在3-5号“某动力机械公司不服重庆市某生态环境保护综合行政执法队行政处罚行政复议案”中，行政复议机关在企业撤回行政复议申请的情况下，依法积极履行监督行政行为职责，灵活运用行政复议意见书制度纠正不当行政行为，同时对行政复议办案中发现的共性问题提出完善裁量基准和改进执法的建议，强化了行政复议监督的“后半篇文章”，实现了办案监督治理“三合一”的效果。在5-4号案中，为发挥源头规范的监督效能，实现系统整治的监督效果，行政复议机关在依法作出行政复议撤销决定之后，一方面向被申请人制发行政复议意见书，要求做好案件善后工作尽快依法依规制定学术不端行为查处规则及处理办法；另一方面建议广东省教育行政部门对省内高校开展一次检查调研，全面掌握全省高校各自制定的预防与处理学术不端行为实施细则与上位法衔接情况，适时联合有关部门出台科学合理的指导性意见。行政复议意见书和行政复议建议书的同时适用，进一步提升了行政复议制度的综合监督效能。无论是单独采用还是与行政复议决定书并用，行政复议意见书制发都已成为一项拓展行政复议制度监督治理功效的常态化机制。

行政复议意见书的法定化和可执行化，暗合了行政复议制度作为行政系统自上而下监督机制的内在要求，有助于更好实现行政复议制度的监督治理功效。当然，行政复议意见书与行政复议决定书的比肩而立，也容易模糊二者之间应有的边界。在我国行政法学理上，就存在“行政复议意见书具有与行政复议决定同等的法律效力”观点。在以往的行政复议制度实践中，行政复议意见书“替代否定性行政复议决定体系”“代替责令重做决定”“代替确认违法决定”的情况并不鲜见。即便是在37个样本案例中出现的行政复议意见书，其适用也存在可商榷之处。以2-1号为例，被申请行政复议的行政处罚行为本身存在明显的程序违法情形，相比较行政复议机关制发行政复议意见书建议被申请人自行纠正而言，行政复议机关严格按照新《行政复议法》第64条规定径直作出撤销决定更具现实针对性和示范引领性。如何区分“被申请复议的行政行为”与“有关行政行为”，如何在依法作出行政复议决定书和行政复议调解书的同时发挥行政复议意见书的补充作用，都是今后新《行政复议法》实施过程中需要着力加以解决的问题。

四、典型案例促进法律统一适用

改革开放四十多年来，依法行政观念在全社会不断得到普及，已经成为耳熟能详的中国法治话语。不过，依法行政与依法律行政的概念表述实则代表着两套不同的观念体系。只有“坚持形式意义上的近代依法律行政原理，同时将依法律行政原理置于宪法秩序之中”，才算得上是“法治国家中的现代依法律行政原理”。从一些样本案例来看，行政复议机关无论是采取决定方式还是协调化解方式结案，都坚持了依法律行政的解释观，重申法律在规范体系中的基础性地位。以行政处罚类案件为例，针对实践中普遍存在的“小过重罚”“天价罚款”现象，行政复议机关在办案过程中重申2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）有关行政处罚法定、过罚相当、罚教结合的基本原则，确保其作为所有行政领域中设定和实施行政处罚都必须遵守的“中层行政法”地位。在6-9号案中，行政复议机构坚持行政处罚法规定的初次违法、违法行为轻微且积极采取补救措施等法定裁量因素，特别指出行政机关在不存在超过办案时限情况下就高适用即将被取代的旧版裁量基准不符合“一般公众认知”；在3-3号案中，行政复议机构指出被申请人既对应受行政处罚行为的认定不准确，而且处罚结果与申请人迅速采取应急措施、减轻环境危害后果的情节不相匹配，“有违过罚相当原则”。在人民法院案例库新近收录的“某芳羊肉经营部诉江苏省盐城市大丰区市场监管局行政处罚案”中，人民法院生效行政裁判指出，根据《行政处罚法》第5条第2款的规定，行政机关应当审慎行使处罚权，依法应当作出行政处罚时，要结合违法原因、违法情节、主观过错、危害程度以及改正情况等因素，作出与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当的处罚；在食品安全行政处罚案件中，市场监管部门既要考虑食品安全监管的特殊性，坚决维护公共利益和食品安全秩序，又要贯彻过罚相当原则，努力实现执法力度与执法温度相统一，避免“小过重罚”、过罚不当。事实上，近年来国务院发布的多项有关《行政处罚法》实施的规范性文件都强调“宽严相济”“过罚相当”“法理相融”。行政复议机关在复议办案中坚守依法律行政的解释观，与人民法院行政审判活动推动法律统一适用的努力交相辉映，是行政复议与行政诉讼之间新型功能衔接关系的真实写照。

除秉承处罚法定的依法律行政解释观外，样本案例还展示出行政复议机关在其他类型权利保障中促进行政法律统一适用的努力。在6-1号案中，行政复议机构根据行政许可法定原则要求，认为某市出台的《中心城区共享电动自行车管理暂行办法》关于“新增投放运营车辆需运营企业向城市管理局申请经批准同意后才能增加”的规定，直接违反了《中华人民共和国行政许可法》第17条“规章以下规范性文件一律不得设定行政许可”规定，应当予以废止。作为一种新经济业态的共享经济，政府应当以包容审慎的行政监管策略促进其可持续发展，不得违法增设权力干预企业生产经营活动，破坏全国统一大市场的形成。该案对行政许可法定原则的重申，实现了共享电动自行车市场的全面开放，推动行政机关树立依法审慎监管理念，保障了企业经营自主权和市场公平竞争权。在5-4号案中，行政复议机构指出本案审查重点并非“一稿多投、重复发表”是否可作为撤销学位情形的实体判断标准，而在于撤销学位处理行为的适用依据和标准、处理程序等是否合法适当。《高等学校预防与处理学术不端行为办法》第39条规定：“高等学校应当根据本办法，结合学校实际和学科特点，制定本校学术不端行为查处规则及处理办法，明确各类学术不端行为的惩处标准。有关规则应当经学校学术委员会和教职工代表大会讨论通过。”行政复议机构查明，被申请人未按上述要求制定本校办法，撤销学位依据的《某医科大学学术道德规范及实施细则》制定于教育部规章之前，且未经学校学术委员会和教职工代表大会讨论通过，属于适用的依据不合法。在学术不端治理的学术秩序维护和学生受教育权的依法保护的价值权衡之间，行政复议机关在充分尊重学术自治的基础上重申了依法律行政的解释观，进而在全社会弘扬了依法治教的观念。这些有别于行政处罚复议案件的及时公正处理，同样彰显了行政复议机关对依法律行政解释观的坚守，为促进国家法律统一正确适用贡献了“行政复议力量”。