执法作为一种强制手段，与乡村熟人社会不完全适配，导致其执法难以有效发挥作用。首先，乡镇作为末端治理体系，面对的是乡土社会的结构，尽管社会剧烈变迁导致乡土社会从熟人社会向半熟人社会转变，但是乡土社会的底层逻辑仍是人情社会，这种人情关系主导的社会显然与遵循法律法规和程序规则的执法逻辑相冲突，最突出的即是社会关系吸纳执法，导致执法难以客观公正地被实施，基层社会的执法因此具有很大弹性。嵌入在乡土熟人社会中的乡镇层级也容易滋生地方保护主义，导致下沉的执法权被人情关系规则稀释乃至消解，带来执法的不规范问题。尤其是在当前优化营商环境以及乡镇经济发展竞争背景下，乡镇对辖区内的企业往往是庇护为主，真正进行强制处罚的较少。

其次，在乡土社会中，乡镇执法面对的主要是分散弱势的农民群体，这制约了乡镇执法的强制实施。在乡镇执法最集中的集镇市场管理领域，比如占道经营、乱停乱放等，最易与农民群体打交道，但是这些小商小贩多是老年群体，其营生关系到老百姓的生计需求，乡镇执法人员难以采用强制处罚手段进行规约，也难收上来罚款，“只能反复劝说，或者与村社区干部协调，帮忙找摊位等”。不仅如此，这些老弱群体法治意识相对稀缺，并不懂专业的法律知识和法规要求，用专业执法手段往往难以形成有效的解释，而需要将专业法律知识转换为治理话术才能形成对农民群体的有效约束。

下沉的行政执法权与乡土社会结构及其弱势农民群体之间的碰撞意味着执法权在具体行使中只能发挥有限作用，其有效性受到约制。一方面行政执法权作为一种垄断性的特权，背后附着巨大的利益资源，从而使得这一权力容易被吸纳乃至被消解。尽管行政罚没收入被纳入财政统管，斩断部门从中直接谋私的机会，但是由于行政处罚直接关系到各市场主体和社会主体的切身利益，其仍然蕴含利益运作空间，使得掌握这一垄断性特权的政府或部门要么被利益吸纳滋生腐败，要么基于地方保护带来行权不规范。另一方面行政执法权作为强制性权力，其权力的行使具有很大的限制，这一限制不仅体现在其只能按照特定的执法标准和流程进行权力行使，也体现在其强制性权力的使用限度上。法治化、规范化的行政执法权本就无法完全适配不规则的一线治理场景和弹性的一线治理结构，而基层的诸多治理事务普遍具有“强治理性、低法律性和强协作性”特点，具有强制性的行政执法权就很难有效发挥作用。行政执法权的使用限度和有效性发挥的制约，意味着这一下放的权力并不能直接转化为乡镇的有效治理权力和治理能力，从而没有在根本上改变乡镇权责失衡及其治理弱化的困境。

行政执法权下沉在增加乡镇事权的同时，也增大了乡镇的事责。乡镇作为末端层级，处于责任体系的末端，其执法也面临责任扩大化的风险，这一责任扩大化遭遇政治压力实现风险倍增效应，增加乡镇治理的压力。

一是乡镇执法面临责任扩大化风险。在压力型体制中，乡镇作为末端治理体系，处于弱势地位，尤其是在条块互动中，上级下放事权的同时，也将诸多事责“甩锅”给乡镇。县综合执法局掌握更多的专业知识和案件分派、审核的权力，很容易基于部门的自利性及其避责倾向将执法任务更多下派给乡镇综合执法机构，导致乡镇综合执法机构任务量增加，任务的下放也伴随着责任的下移，乡镇执法的责任压力也由此变大。与此同时，县级监管部门以没有执法权为理由在执法协作中只发挥被动配合作用，将自己从主体责任变为配合责任，弱化自身责任风险，而将责任压力转移给乡镇属地执法机构。

二是乡镇强制执法容易引发社会不稳定风险。执法具有政治性，一旦执法人员与农民群众发生冲突，不仅会激化干群矛盾，而且经由网络传播很容易变成社会重大舆情事件，“弄不好（群众）去上访，带来的成本更大，问题更多”，所以D县乡镇综合执法中心的干部直言：“即使给我（执法）权力，我也不敢去用”。不仅如此，一些政治任务比如征地拆迁等需要短期内完成，这显然不符合法律的正规程序要求，从而导致乡镇政府在执法过程中面临被行政诉讼的风险。C市的水镇就因为强制拆违建的程序不合规，被钉子户钻空子告上法庭，且以败诉告终，乃至引发其他群众效仿，反而不利于社会有效治理。

行政执法权的下沉伴随着事责的下沉，乡镇的实际行权率并不高，但是各县市区仍然大规模地下放执法事项，其背后的深层根源在于下放执法权的同时也实现执法责任的“甩锅”，而伴随着事权的下放，事责下移也具有合法性和正当性，乡镇一级往往没有拒绝的权力和能力。不仅如此，行政执法权实际的解释权、审核权和监督权仍掌握在县级执法局和监管部门手中，执法权下放给乡镇后，也强化了县级执法局和监管部门对乡镇的监督、考核和支配，加剧了乡镇在条块关系中的弱势地位，因此D县的乡镇领导直接吐槽：“执法权虽然下来了，但是并没有改变我们的处境，我们反而更弱势了”。此外，行政执法权不仅遭遇乡土熟人社会及其分散的弱势群体，还面临较强的政治压力，其在与群众的互动中受制于民生政治的压力，不能激化社会矛盾，其在完成县级中心工作的任务中也受到政治任务与法律规范之间的张力，面临行政诉讼风险，且其法律性的风险在政治压力下会被不断放大。可见，行政执法权的下放不仅没有实现乡镇的赋权，反而增加乡镇的责任风险和行权压力。

四、行政执法权遭遇乡镇赋权困境的发生逻辑

行政执法权下沉通过事权下放、资源下移和人员下沉试图对乡镇进行赋权，但是其权力下沉遭遇现实困境，导致乡镇赋权难以实现，甚至会加剧乡镇权责失衡困境，其症结何在，仍需进一步探究。从权力属性和权力结构两方面看，行政执法权下沉的赋权一方面作为行政专项权力并不能真正解决乡镇治理权力弱化问题；另一方面其也没有改变县乡条块权力结构，也就没有改变乡镇权责失衡结构。以下从这两个方面分别论述行政执法权下沉为何难以实现乡镇有效赋权。

当前阶段伴随着资源下乡、规则下乡和监督下乡等，国家权力对乡村社会的监控和渗透能力不断增强，但与此同时，乡村治理能力却在不断弱化，其背后是乡村治理权力的削弱。乡镇权责失衡困境从内部看恰恰是乡镇自身治理权力及其治理能力的弱化，难以应对当前治理困境。乡镇赋权的关键在于提升其治理权力，这一治理权力与行政执法权并不是同一种权力，行政执法权的有限赋权难以解决乡镇治理权力的弱化问题，因此难以实现有效赋权。

迈克尔·曼将国家权力划分为国家强制性权力和国家基础性权力，前者是指国家精英凌驾于市民社会之上的专断权力，后者是指国家通过制度建设渗透市民社会实现国家统治的权力，国家政权建设的关键就在于从强制性权力向基础性权力过渡。与此相对的是基层政权建设中的乡村治权，所谓乡村治权是指“乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力”，其治理资源包括物质性资源和权威性资源。国家政权建设不仅需要基础权力，也需要乡村治权，只有两种权力相互配合、相互协调才能实现国家政权建设、提高基层治理能力。

基于此，执法权作为一种行政权力可视为国家基础性权力的下沉，其与乡村治理权力具有很大差别。从权力属性看，这一差别可概括为两点：一是执法权是一种规定性权力，而基层治权是一种配置性权力。执法权的权力规定性是指其权力是法定的，权力的使用对象、使用范围及权力大小等都建立在明确的法律法规等制度规范基础上。正是这一权力的规定性塑造了其权力的刚性化和强制性，使得执法权在实际运作中必须严格按照法律法规的内容要求和程序标准进行执行，不能随意变动，也不能灵活处置。与此相对，基层治权作为一种配置性权力，国家的法律授权只是合法性象征，其权力的使用对象、使用范围及权力大小取决于基层组织对资源的配置能力，基层组织所能配置的资源越多，其治理权力就越大。基层治权的配置性塑造了其权力的弹性和灵活性，基层组织可以根据治理需要因地制宜地配置不同的资源，同时根据不同治理情境配置不同的治理工具和治理方式。