二是执法权是一种专项性权力，而基层治权是一种总体性权力。执法权是针对专门的行政执法事项展开的行政权力，其建立在部门专业分工和职能分化基础上，不同执法事项所属专业领域不同，行权的依据和标准就不同，这就规定了执法权的专项性，其本质上是作为“条”的权力服务于专门性的业务工作。执法权的专项性塑造其专业主义的行权导向，也即其权力行使按照专业知识和技术流程运行权力，并且严格就事论事，只针对这一专门事项。与此相对，基层治权作为一种总体性权力，其制度设置和人员配置都不是严格按照部门性和专业性进行的，具体运作过程也没有明确的专业化分工，更多的是统筹在属地“块块”中，其作为“块”的权力服务于基层总体性事务。基层治权的总体性塑造其整体主义的行权导向，也即其倾向于将问题放置在由乡土社会和基层治理共同建构的总体系统中去解决，往往在解决一件小事的过程中顺便解决其他问题，乃至形成对此类事件的总体性解决。

由上，相较于基层治权，行政执法权只是一种有限的基础权力，其赋权增强的是国家基础权力，而非基层治理权力。这一基础权力要增强乡镇治理权力必须建立在两个层面：一是这一基础权力满足乡镇现实需要，形成对乡镇治理权力的有效补充。具体而言就是乡村社会存在实际的执法需求乃至影响到基层治理的运行，执法权下沉由此弥补乡镇治理权力的不足。但如前所述，当前乡村社会实际执法需求和执法规模普遍不足。二是基础权力配合乡村治理要求，形成对乡镇治理权力的有力支撑。也即乡村治权不足以满足乡村治理需要时，基础权力部门能够按照乡村治理要求在资源、人员、技术等层面予以支持。但是现实中执法权下沉后县级基础权力部门和乡镇属地之间存在显著的张力，上级部门“甩锅”明显。不仅如此，当乡村治理权力弱化时，国家基础权力的增强反而会削弱基层治理能力，加剧乡镇权责失衡与基层治理困境。

在“以块为主，条块结合”的层级管理体制中，上下级政府间“块块”关系作为中国的基本权力关系，塑造政府间的权责关系结构。客观上，上下级政府间的“块块”关系建立在科层体制的层级权威体系上，在压力型体制下，权力不断向上集中，责任不断向下转移，尽管上下级之间也存在一定的互动博弈空间，但是这种内生于科层体制中的权责失衡结构很难通过科层组织的努力予以消弭。基于此，上下级政府间关系的平衡往往是通过条块关系实现的，也即当国家试图加强对地方的管控时就强化“条”的力量，当国家试图调动地方自主性时就弱化“条”的力量，从而实现治理权威性和有效性之间的平衡。可见，上下级政府之间的权责关系互动往往以条块关系的互动呈现出来。当前阶段伴随着治理的现代化转型，县域治理事务由单中心工作向多中心工作转变，县域治理方式从结果管理向过程管理转变，县域治理结构也从分散治理结构走向集中治理结构，这一转变也改变县乡条块关系，县直部门的工作越来越多地被纳入县委、县政府的中心工作中，县直部门依托部门工作的中心化获得决策、调动、监督和考核权力，从而不断强化部门权力，而将任务下移、责任下压，在政治高压下乡镇愈发处于被动弱势地位，加剧乡镇权责失衡。执法权下沉之所以难以实现乡镇赋权，背后是单向的执法权下沉并未改变条块权力结构，因此没有改变乡镇权小责大困境。

行政执法权的下沉客观上也重塑县乡条块关系，并试图通过条块权力的改变实现乡镇赋权，但在实际运作中却难以实现。从县域总体权力看，条块关系的权力结构没有发生实质改变（单向权力本就难以改变总体权力），从执法单向权力看，其也没有改变单向的条块权力结构。就后者而言，一方面单向的行政执法权下沉并未打破既有的条块权力失衡结构。无论是委托执法模式还是派驻执法模式，执法权下沉都没有实现县乡条块权力的重塑。在委托执法模式下，由于执法中心隶属乡镇，县直部门具有更强的动力将事权下放和任务下移，从而增加乡镇的事权和事责；同时由于乡镇执法还面临与其他监管部门的互动，其只能通过乡镇去协调县级部门，且多数是针对重点工作，甚至需要县级领导出面统筹，这意味县级部门的专业事权和技术优势并没有嵌入到乡镇政府的“一根针”中。在派驻执法模式中，派驻分局虽然是接受条块双重管理，但是由于条块内在权力结构的倒置，这一双重管理并不能弥合条块权力的失衡，反而下压属事和属地责任，乡镇面临的责任扩大。

另一方面单向的行政执法权下沉在目标差异下也容易被乡镇治理所吸纳。目标的分离与考核重心的不同导致乡镇并不能完全“融条于块”。乡镇关注的是解决具体的治理问题，其对执法分局或执法中心的考核是以治理为导向的，以综合目标考核为主，专项考核为辅；但是县级综合执法局关注的是对执法事件的处置，其对执法分局或执法中心的考核是以执法为导向的，以执法业务考核为主。这种目标差异带来的条块张力更大，或带来乡镇因此难以充分整合执法队伍；或导致下沉后的行政执法权被乡镇治理所吸纳，但是被治理吸纳的执法权由于执法权的限度并不能全然转化为治理权力，其执法权力也被消解。

简言之，行政执法权下沉虽然面临较强的条块协作的需求，各地也通过积极的探索试图通过行政执法权的下放重构县乡条块关系及其协作机制，其中最成功的是北京的“街乡吹哨，部门报到”，其通过赋予乡镇“吹哨权”实现乡镇对县直部门的调动，形成条块协作。但是北京经验的核心不是事权下放而是对上级条线部门统筹调度权的下放，当前的行政执法权下沉只是单纯的事权下放，并没有改变县乡条块权力结构，下放给乡镇的事权所能发挥的效用有限，没有增强乡镇对县直部门的协调调动能力，也难以实现有效的赋权。因此，没有改变条块权力结构的单向行政执法权下沉是一种低效赋权，其实际所能发挥的作用有限。

五、总结与讨论