环境行政执法与司法衔接应当对多重法律价值进行追求，这要求其中的权力运行应当分工大于合作，制约与协同并重。环境行政机关应当穷尽行政权对案件进行全面调查后再行移送。公安机关需要对侦查权的发动保持审慎的态度，并在侦查权率先运行时注重对人权的保护。检察机关作为行刑衔接的监督者需对侦查权进行全面监督，作为刑事诉讼的公诉人需有效运用不起诉决定权，作为附带民事公益诉讼的提起人需统筹多种责任，作为行政公益诉讼的发起人需发挥履职督促的功效。法院对于司法权的运行需要保持谦抑，并坚守独立审判与适度能动。

行刑衔接；权力运行；行政犯；案件移送

《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出要全面提升生态环境治理现代化水平。在环境治理当中，对环境违法犯罪行为的治理是重要方式。2023年7月，最高人民检察院相关负责人又强调“推进中国式现代化的一个重要方面就是推进中国式社会治理和犯罪治理的现代化”。而《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《环境行刑衔接办法》）与《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《行政机关移送规定》）等相关规范的逐步颁布与修订，使得如何保障环境行政执法与司法的有效衔接成为环境违法犯罪案件办理中的关键命题。关于上述命题的探讨，系统论、整体论、协调论俨然成为环境治理和犯罪治理的主旋律和主基调，这也导致环境行政执法与司法衔接中权力的运行加快了迈向协同合作的步伐。不过需要注意的是，环境违法犯罪行为应当得到快速有效的查处，但基本人权更应当得到充分的保障；生态环境的平衡应当得到切实的维护，但社会经济也应当得到迅速的恢复。现有理论和实践高度重视对衔接程序的完善，但是案件处置的整个过程是否获得实体上的公平与正义却鲜有关注。在此语境之下，环境行政执法与司法衔接中行政权、侦查权、检察权和司法权的运行应当分工大于合作，制约与协同并重。那么，在单个权力审视的角度下，上述权力的底色为何？在多重法律价值的要求下，上述权力又应当如何运行？这是本文希冀回答的问题。只有对此进行厘清，才能顺势破解实践当中仍可能存在的不当刑事追诉、正向衔接不顺以及反向衔接不畅等相关问题。应当说明的是，环境行政执法与司法衔接主要是环境行刑衔接，即环境案件调查、侦查、起诉与审判的全流程，但同时还包含附带民事公益诉讼和行政公益诉讼，也包含认罪认罚和案件执行当中司法与行政执法的衔接，其与行刑衔接高度相关、如影随形，并与行刑衔接共同构成了行政执法与司法衔接的主要内容。而这一切，都有赖于对环境行刑衔接当中行政权、侦查权、检察权和司法权运行的优化。

权力的运行以职责的履行为最终目的，法治国家中权责一致的要求天然包含了职责为权力运行指明方向的蕴意，那么行政权的运行也要以行政机关在行政调查中所承担的义务作为遵循。考察行政机关在行政调查当中的义务，其首要承担的便是全面调查义务。而行政机关的全面调查义务源自“职权调查主义”（Untersuchungsgrundsatz），意指“行政机关应本于其职权调查事实真相，不受当事人主张之拘束”。基于职权调查主义，除穷尽调查手段仍然在客观上无法取得的证据或获悉的事实之外，行政机关还需要全面、客观、公正地掌握案件的全部材料和信息。为践行职权调查主义所引申的全面调查义务，行政机关需要穷尽行政权，并采取包括法律允许的担保手段（如行政强制措施、拒绝授以利益和行政处罚等）在内的一切调查手段来对案件进行全面调查。但是根据现有规则，行政机关一旦发现案件涉嫌犯罪，就应当及时将其移交给公安机关并强制中止行政调查权的运行。这一规则不仅被学界广泛接纳，而且也为各领域的规范性文件所吸收和细化。然而，环境案件并不同于其他领域的案件，环境案件的特殊性要求环境行政机关必须先穷尽行政权来进行全面调查。在全面调查后，若环境行政机关不能对案件进行行政违法性认定，则案件必然不涉嫌刑事犯罪；若环境行政机关能够对案件进行行政违法性认定，且有证据证明案件涉嫌犯罪，则再将案件移送给公安机关。

第一，环境案件的查处具有高度专业性。与传统的自然犯不同，环境犯罪案件基本上是行政犯，此种犯罪集中体现了科技时代下“后现代刑法”的专业性特征。在实践中，往往只有环境行政机关才具备调查并确定环境涉罪案件是否构成行政违法的专业能力。一方面，环境案件中行政违法的专业性证据依赖于环境行政机关的收集与认定。环境案件中污染物提取点的把握、取样工具的规范使用以及对取证时机的精准掌控都需要专业的能力。而环境污染案件的因果联系认定更为复杂，合规排放的污染物相互反应是否产生新的污染物，以及污染物与环境要素接触会产生何种病理和毒性的反应，作这些最基础的判断就可能需要丰富的物理、化学、医学和生态学的知识。另一方面，环境案件中行政违法又无法绕开环境行政规范的援引。在生态文明思想的指引之下，用最严格制度和最严密法治保护生态环境不再成为一句口号，经过近40年的努力，我国已有生态环境保护法律30余部、行政法规100多件、地方性法规1000多件，而相应的环境技术标准更是数量繁多。并且，环境政策的不断调整也促使环境法律法规不断发生相应变化。如此数量庞大的环境法律法规又在时刻发生变动，这使得环境行政机关都难以准确判断某一行为是否属于行政违法，那么将该判断交由公安机关来作出就更是勉为其难。因此，若环境行政机关未穷尽行政权并未对环境案件事实进行全面调查即行移交，那么后续极有可能因为案件事实不明或依据不清而产生错误判断。也正是由于环境案件的调查具有高度专业性，在现有规则之下，公安机关也担心一旦发现案件涉嫌犯罪，则行政权将会立即停止运行，也可在刑事立案之前以初查的名义，要求不具备刑事侦查权的环境行政机关对案件进行联合调查以实现实质性的刑事侦查。既然如此，不如直接让环境行政机关对案件展开全面调查，待行政权穷尽后发现案件涉嫌犯罪的再移送公安机关。

第二，环境案件的查处需要追求及时性。生态环境具备相应的自净、更新以及变化的能力，若不能尽快进行固定取证，则样本的性状将随着时间的推移发生众多变化。如果要求发现环境案件涉嫌犯罪即行移交，那么环境行政机关将面临的是涉案材料的整理、刑事立案的审查等复杂的程序。即便是现有规定对案件移送程序的时间有着严格的限制，但是在这一整套移送立案程序进行完毕以后，恐怕部分环境案件的证据早已丢失。更何况，“众多案件在刑事立案之后又因为证据不足而撤销刑事案件并转为行政案件”，环境行刑衔接中程序的反复进一步加大了证据收集的时效性压力。再者，若不及时对环境案件展开全面调查，将会使案件的调查成本大幅增加。在某些环境案件中，涉案有毒物质可能多达上万吨，这些污染物质的固定和保存都需要专业设备和特殊场所，而且其长时间堆放可能会进一步造成生态环境的损害。况且，相较于高度注重人权的刑事侦查程序，行政权的运行更加注重效率。对于采取一般的行政强制措施和行政处罚（除行政拘留外），环境行政执法人员都可以当场决定并随后补办批准手续，而即便是相当轻微的刑事拘传手续也要历经呈请报批、决定等相关程序。

第三，环境案件中存在部分行政责任无法被刑事责任涵盖和替代的情况。在环境犯罪案件中，法院判处罚金刑的，环境行政机关就不得再处以罚款；法院判处拘役或者有期徒刑的，环境行政机关就不能再处以行政拘留。但是，根据《环境行刑衔接办法》第16条第2款的规定，在法院作出生效判决之前，环境行政机关应当对责任人给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚。这意味着环境行政责任当中的行为罚和资格罚能够且应当与刑事责任中的财产罚和人身罚并存。既然如此，不如由环境行政机关进行全面调查并作出处罚后再行案件移交，这样反而能省去繁杂的程序。况且，环境行政机关在调查之初便将案件移送给公安机关，那么环境行政机关必然未穷尽行政权对案件予以全面调查，但此时所作出的行政处罚明显难以经得住行政诉讼中的司法审查。对此，有学者给出限制性条件，认为该种情形仅适用于“违法事实清楚、证据确凿的情形”。但试想，环境行政机关尚未予以全面调查，又如何使案件达到违法事实清楚、证据确凿的标准和高度呢？