行政执法权下放是适应基层治理走向善治的重要改革举措。然而，镶嵌于行政执法权链条中的行政处罚权下沉实践隐藏着无序的风险，学界对行政处罚权下沉的性质也存在诸多理论分歧。在现行宪法和组织法框架下，行政执法权下放的性质定位不能直接套用于行政处罚权下沉；宪法和组织法中关于乡镇人民政府职权的规定亦无法推导出乡镇人民政府具有行使行政处罚权的主体资格。行政处罚权下沉乡镇在本质上是一种适应事权改革的行政处罚权合作运行方式变革，其形式应当是行政委托。《行政处罚法》第24条规定不符合授权规范要求，行政处罚权下沉乡镇的方式只能解读为行政委托，需要完善行政委托的相应规则，以保障行政处罚权下沉乡镇人民政府的规范与有序。

行政处罚权下沉；乡镇人民政府；行政授权；行政委托

基层治理是国家治理的基石。基层政府治理中既有的行政执法模式、执法资源配置等无法满足乡镇治理对行政执法的需求，催生了行政执法权下放改革。2021年修改的《行政处罚法》第24条第1款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”由此，作为行政执法权主要类型的行政处罚权下沉乡镇人民政府、街道办事处的改革实践，实现了从改革试验到法律制度的飞跃，《行政处罚法》第24条第1款规定也常被简称为“行政处罚权下沉规则”。

在改革实践中，行政处罚权下沉乡镇人民政府呈现出授权、授权+委托、派驻、联合执法、窗口前移等多种形式，凸显了行政处罚权配置与运行的无序，这与理论研究中关于行政处罚权下沉乡镇的性质定位不清晰息息相关。因为行政处罚权下沉乡镇的性质定位决定了行政处罚权下沉乡镇的路径选择。如此一来，需要进一步思考的问题是：行政处罚权下沉乡镇的性质定位究竟是什么？应当如何选择行政处罚权下沉乡镇的路径？在此基础上，应如何理解《行政处罚法》第24条规定，以及其具体规范路径是什么？为此，本文遵循这样一种研究思路：梳理行政处罚权下沉乡镇改革实践所暴露出的问题和学界关于行政处罚权下沉乡镇的理论分歧点，试图以《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）关于乡镇人民政府职权规定为基准，厘清行政处罚权下沉乡镇在行政执法权全面下放中的坐标，以对行政处罚权下沉乡镇的性质定位做出合理阐释，判定行政处罚权下沉的基本路径，并结合《行政处罚法》第24条规定，提出制度完善建议，以指引和规范行政处罚权下沉乡镇的后续改革实践。

需要说明的是，行政执法权下放指向这样一种现象：从省级下放行政执法权，直至乡镇人民政府、街道办事处，中间涉及多层级人民政府及其职能部门。行政执法权下放既包括省级向市级、市级向县级、县级向乡级逐级下放行政执法权，又包括省、市、县级向所属部门下放行政执法权，还包括上级政府跨越行政层级下放行政执法权，呈现多维的行政执法权下放线性链条。行政处罚权下沉乡镇特指依据《行政处罚法》第24条规定，县级人民政府职能部门向乡镇人民政府下放行政处罚权。行政执法权下放是行政处罚权下沉的上位概念。因为《地方组织法》第86条规定了街道办事处的行政执法职责，有别于该法对乡镇人民政府职权的规定。因此，本文主要以乡镇人民政府为观察对象。

被包裹在行政执法权下放之中的行政处罚权下沉改革，在不同时段的地方实践中，其形式各异，行政处罚权在乡镇人民政府层面的配置或运行五花八门；学界对行政执法权下放包括行政处罚权下沉做过多种学术努力，但在行政处罚权下沉的性质与形式上仍存在较大分歧。这些实践中呈现的问题与学理上的分歧，亟待更为有说服力的理论阐释和明晰。

县级人民政府职能部门在乡镇的派驻机构执法与少量单行法律法规授权乡镇人民政府执法的二元并存格局，无法有效回应乡级政府治理中存在的“看得见的管不了，管得了的看不见”的异化现象和权责失衡的实践难题。依托政策推动的从地方到中央的自下而上、从中央到地方的自上而下的行政处罚权下沉改革，展现了地方实践的丰富性，但也暴露出不少问题。

1.行政处罚权下沉的实践变迁。推进行政处罚权下沉乡镇成为满足乡镇行政执法需求的供给方式，而灵活快捷的政策调整成为早期行政处罚权下沉的首选规范依据。2021年修改的《行政处罚法》规定行政处罚权下沉乡镇，为内含行政处罚权的行政执法权下放改革的法治化开启了新篇章。依此，行政处罚权下沉乡镇实践经历了三个阶段。

（1）早期行政处罚权下沉改革以委托为主要实践样态，以行政规范性文件为载体，由地方层面自发的政策推动。参照中央层面行政许可权下放实践，各地方人民政府制定政策下放行政执法权至乡镇，如《银川市市县人民政府行政执法部门委托乡镇人民政府执法机构行使部分行政执法权管理规定》第2条规定：“市、县（市、区）人民政府相关执法部门（以下简称‘委托机关’），将其行使的部分行政执法权委托给乡镇人民政府行政执法机构（以下简称‘受委托组织’）行使，受委托组织以委托机关的名义对外实施行政执法行为（以下简称‘委托执法行为’），其执法行为所产生的法律后果由委托机关承担法律责任的活动。”芷江侗族自治县、麻阳苗族自治县等地的行政规范性文件规定，县人民政府职能部门的部分行政执法权委托给乡镇人民政府行使。在这些地方实践中，行政执法权主要以委托方式下放，涵盖行政执法检查权、行政许可权、行政处罚权、行政强制权等，下放主体包括市级、县级人民政府相关职能部门，承接主体有乡镇人民政府、乡镇人民政府行政执法机构。比较特殊的是，银川市人民政府相关职能部门可以跨越县级人民政府这一行政层级直接委托给乡镇人民政府行使行政执法权。

（2）中期阶段中央自上而下推进行政处罚权下沉改革，以授权、委托等形式为实践样态。中央层面颁布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》三个文件，自上而下引领行政处罚权下沉改革。各地方如河南省、重庆市、陕西省、江苏省、福建省、辽宁省、北京市等多个省级人民政府通过发布公告、规定、通知、指导目录等形式下放行政处罚权，呈现出诸多共性：一是，行政处罚权下沉以授权与委托为主要下放形式，还包括派驻执法、执法窗口下移等形式。二是，附随行政处罚权下沉的其他行政执法权涵盖了行政检查权、行政强制权，当然还有些省份包括行政征收权、行政确认权、行政许可权等。三是，放权主体呈现多元化，既表现为市、县级人民政府职能部门将其承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，也包括县级人民政府职能部门向乡镇人民政府、街道办事处下放行政处罚权等行政执法权。

（3）在2021年《行政处罚法》修改之后，行政处罚权下沉的改革实践以授权为主、委托为辅。本阶段下沉乡镇人民政府的行政处罚权主要聚焦在县级人民政府有关职能部门行使的行政处罚权，授权乡镇人民政府、街道办事处以自己的名义，行使相对集中的行政处罚权及其相关的行政检查权、行政强制措施权。当然，有些省份的授权是部分行政处罚权下沉，如《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》（闽政文〔2022〕3号）将专业性和技术性强、乡镇（街道）无法承接，或者工作量较小、由县级集中行使成本更低的事项保留在县级人民政府相关职能部门。授权主要是以省级人民政府的行政决定、辅以行政执法职权指导目录来完成行政处罚权下沉乡镇人民政府、街道办事处的改革使命。除授权形式外，对于行政执法职权指导目录之外的行政执法权，基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权，县级人民政府有关行政执法部门根据工作需要，可依照《行政处罚法》规定，在其法定权限内书面委托乡镇人民政府和街道办事处实施行政处罚，即委托构成对授权形态的行政处罚权下沉乡镇人民政府的补全。本阶段行政处罚权下沉乡镇人民政府呈现的共性特征：一是，放权主体和承接主体相对固定，即县级人民政府职能部门作为放权主体，乡镇人民政府、街道办事处是行政处罚权的承接主体。二是，放权形式主要采用授权，少数省份兼采委托方式。三是，下放行政处罚权主要以省级政府行政规范性文件为载体，一并下放的还包括行政检查权、行政强制权等具体行政职权形态。