（2）《行政处罚法》第24条规定的“行政处罚权下沉规则”，不符合授权规范的基本要素。授权是行政职权的一种配置方式，职权法定意味着行政职权的行使主体、内容、权限、程序等均应由法律明确规定。因此，明确的授权法律规范是产生授权效果的基础，这主要表现为授权规范应当包含明确的授权主体、被授权主体、授权事项范围、授权条件等基本要素。因授权有法律授权与行政授权之分，从《行政处罚法》第24条规定看，省、自治区、直辖市所对应的省级建制单位有省级人大及其常委会、省级人民政府，甚至是省直部门，这里的“省、自治区、直辖市”究竟指向何种主体？授权事项范围、授权条件的明晰也依赖于“当地实际情况”“基层管理迫切需要”“能够有效承接”等不确定概念加以判定。如想以一个不确定概念厘定一个确定性概念，无异于无源之水、无本之木。因此，《行政处罚法》第24条也不构成对乡镇人民政府行使行政处罚权的授权。

1.“行政处罚权下沉规则”只能被理解为行政委托。《行政处罚法》第24条规定的“行政处罚权下沉规则”，既不能承担组织法赋予乡镇人民政府行政处罚主体资格的功能，也不符合授权规范的基本规则。由此，“行政处罚权下沉规则”不涉及行政处罚权的配置，也没有改变地方层面由省、市、县三级地方人民政府职能部门实施行政处罚权的既有格局——乡镇人民政府没有获得实施行政处罚权的主体资格，依然无权实施行政处罚权。但是，根据“行政处罚权下沉规则”，乡级人民政府行使了行政处罚权。乡镇人民政府不是行政处罚权行政主体和法律效果归属主体，而仅仅是行政处罚权的行为权能行使主体。作为一种行政职权组织方式的行政委托，则具有行政处罚权的行政主体与行为主体分离的功能。“行政处罚权下沉规则”应被理解为县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使相应的行政处罚权。

“行政处罚权下沉规则”被理解为行政委托，则行政处罚权下沉乡镇人民政府改变了行政处罚权在乡镇行政区域中的运行方式。同时，作为一种行政任务配置机制的行政委托被纳入行政执法权下放改革中，回应了行政执法重心下移的时代需求。按照法教义学主流观点，行政委托是指行政机关委托行政机关系统内外的公权力组织或私权利组织，以该行政机关的名义行使某种行政职能、办理某种行政事务，并由该行政机关承担相应法律责任的制度。 在行政处罚权下沉中，行政处罚权委托行使则由作为受托主体的乡镇人民政府以县级人民政府职能部门的名义实施行政处罚权，产生的法律效果归属于县级人民政府职能部门，县级人民政府职能部门对乡镇人民政府负有监督和指导之责，即“受委托的组织要遵守委托的行政主体的指令，其决定和活动直接归属于委托的行政主体”。在行政处罚权委托行使中，委托主体县级人民政府职能部门保留了行政处罚的行政权能，行政处罚的行为权能转移给受托主体乡镇人民政府，县级人民政府职能部门承担行政处罚权产生的法律效果，正所谓“权力转移而责任归属不变是行政委托的制度内核”。

2.派驻执法、窗口前移和联合执法，不是行政处罚权下沉乡镇的形式。在既有的宪制和法律框架下，将“行政处罚权下沉规则”解读为行政委托是行政处罚权下沉乡镇的唯一方式。行政执法权下放改革中出现的派驻执法与服务窗口前移方式、联合执法方式，不适用“行政处罚权交由”规则。主要缘由在于：

一是，在派驻执法与服务窗口前移方式中，行政处罚权的行使主体依然是县级人民政府职能部门，乡镇人民政府不行使行政处罚权，不发生行政处罚权从一个主体转移到另一个主体的问题，行政处罚权的法律效果归属于县级人民政府职能部门。实施派驻执法或服务窗口前移，将行政执法力量延伸至乡镇管辖区域，使行政处罚权运行空间更为接近乡镇基层，符合行政执法力量下沉的改革要求，但不产生行政职权行使主体的变更，不属于具有管辖权转移法律效果的执法权下放。

二是，联合执法主体是县级人民政府职能部门，各联合职能部门本身享有职责范围内的行政处罚权，联合执法不发生职权转移。联合执法指的是县级人民政府的不同职能部门，根据上级命令或通过联合发文或协商等途径，在同一时间对乡镇区域内的行政违法行为实施行政执法，解决横向上职权交叉或职权不清带来的行政执法困境问题。行政执法权下沉中的联合执法，是县级人民政府职能部门联合开展行政执法，在地域空间上向乡镇管辖区域延伸，不发生行政职权从一个行政主体转向另一个行政主体，也不会产生行政职权的跨层级转移。联合执法实践中尤其需要注意防止“一个有权，一伙越权”违法现象发生。

四、行政处罚权下沉乡镇的行政委托制度展开

行政处罚权下沉乡镇的本质是行政处罚权的一种合作运行方式，这是基于既有的《宪法》《地方组织法》关于乡镇人民政府职权配置、职能设定、组织架构的规定，并结合《行政处罚法》第24条的规范结构所做的一种理论阐释。当然，也不排除未来修改《地方组织法》后对《行政处罚法》第24条做出其他的甚至是截然不同的阐释。因此，下文将以行政委托作为具体制度框架，回应行政处罚权下沉实践。

行政职权法定要求行政机关得亲自执行，并不得私自处分权力，这有助于对行政职权的规范与控制。但快速的社会变迁，国家行政需要兼具弹性。在依法行政框架下，以行政任务为导向，采取行政执法委托方式可以兼顾行政执法效能与行政执法公正的价值均衡，这并不违反行政职权不得处分原则。在行政处罚权下沉乡镇人民政府过程中，行政处罚权的行政权能权限依然保留在县级人民政府职能部门，行为权能由乡镇人民政府行使。由此，县级人民政府职能部门对乡镇人民政府行使行政处罚权进行监督，并承担行政处罚权的法律效果；乡镇人民政府行使行政处罚行为权能，是对传统的行政处罚行政权能与行为权能合一、行政主体与行为主体合一的一种改造，并因贴近行政执法一线，降低了执法信息成本，满足了行政执法效能要求。行政处罚权委托给乡镇人民政府行使，不违反国家垄断行使公权力的原则。尽管如此，在运用行政委托制度之优势下沉行政处罚权至乡镇人民政府的同时，要防止行政处罚权委托乡镇人民政府行使的失范，建立和完善相应的行政处罚权下沉乡镇人民政府委托行使规则仍是十分必要。

以行政任务有效处理为导向的行政处罚权下沉改革采取行政委托方式，有助于提高行政处罚效能。作为一种行政执法方式，基于行政委托行为在委托人与被委托人之间建立一种行政委托法律关系，创设双方主体行政法上的权利义务模式。行政处罚权下沉，委托乡镇人民政府行使行政处罚权，在县级人民政府职能部门与乡镇人民政府之间建立起一种行政委托法律关系。其中，县级人民政府职能部门是行政处罚权下沉的委托主体，乡镇人民政府是受托主体，委托主体与受托主体具有恒定性、对应性。在这一行政委托法律关系中，行政处罚权下沉的委托主体是县级人民政府职能部门，县级人民政府、市级以上人民政府及其职能部门可能是行政执法权下放的主体，但均不是行政处罚权下沉乡镇的委托主体；行政处罚权下沉的受托主体，即行政处罚权下沉的承接主体，是作为最为基层的乡镇一级人民政府，而不是乡镇人民政府设置的综合行政执法机构。行政处罚权下沉中的“下放—承接”主体的结构化，是对《行政处罚法》修改之前行政执法权下放改革中存在的跨行政层级下放行政处罚权，或行政处罚权直接下放至乡镇人民政府综合行政执法机构等改革情形的一种规范与纠偏。

行政机关选择何种方式完成法律赋予的行政职责，属于一种行政任务组织权，“根据权力分立原则，尤其是其中的功能最适观念，能否通过‘委托’方式完成行政目标作为一种组织权很大程度上属于行政机关自我裁决的空间”， 除非法律有特别规定。在行政处罚权下沉乡镇人民政府行使的行政委托法律关系中，委托主体和受托主体均是具有法人资格的行政机关，这一点与《行政处罚法》第20条第1款规定的作为受托主体的“其他组织”存在规范依据上的差异。即在“其他组织”作为受托主体的行政委托法律关系中，作为委托主体的行政机关只能“依照法律、法规、规章的规定”才能实施行政委托，“其他组织”作为受托主体的行政委托必须要具有特别法的规范依据。