但是，对行政机关委托行政机关行使一定行政职权，并无明确的法律规范规定。一方面，在我国单一制的宪制结构下，基于《宪法》《地方组织法》对各级人民政府职权规定非常原则，也缺乏纵向上中央与地方、上级与下级间行政职权清晰的划分标准，导致不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致，形成“职责同构”现象；加之各级人民政府及其职能部门作为固有取得行政管理职权（包括行政执法职权）的法人机关，在职能、职权上同态，在人、财、物上有独立的稳固保障。因此，在行政系统内部，在自己的职权范围内，纵向上的上级人民政府委托下级人民政府、上级人民政府职能部门委托下级人民政府职能部门行使行政处罚权，不存在受托主体在人、财、物等保障上的困扰。另一方面，行政处罚权下沉乡镇人民政府，没有改变县级人民政府职能部门作为法律上的行政主体资格，县级人民政府职能部门承受乡镇人民政府行使行政处罚权的法律效果。基于此，县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权，只要是在其职权范围内，原则上不需要有特别法上的规范依据。

行政处罚权下沉，委托乡镇人民政府行使原则上不需要有特别法上的规范依据，可从有关司法解释中得以反证，并在司法实践中得以运用。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第3款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第26条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”尽管司法解释的主旨在于确立“没有法律、法规或者规章规定”行政机关“授权”情形的责任承担，但这也证明了司法解释的认可态度：没有法律规范依据，不影响对行政委托的认定。与此同时，在最高人民法院行政再审案例的判决说理部分，认为“如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。”这也说明，不需要有特别法的规定作为行政委托的法律依据。

“行政行为不得超越法定权限。”县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权，必须是县级人民政府职能部门自身执掌的行政处罚权。也就是说，委托出的行政处罚权，必须是县级人民政府职能部门依法取得的自有的行政处罚权，不得将其他职能部门所享有的行政处罚权委托给乡镇人民政府。否则，越权委托行政处罚权无效，其法律效果也应由委托主体即县级人民政府职能部门承担。

同时，县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权，还应接受法律特别规定的限制。法律对行政处罚权行使有特别规定的，行政委托不得突破。一是，涉及《地方组织法》中对于县级以上人民政府职权有特别规定但乡镇人民政府无该项职权规定的，在行政处罚权下沉乡镇过程中需要谨慎。根据《地方组织法》第76条规定，乡镇人民政府并不享有第73条规定的县级以上地方各级人民政府在城乡建设、自然资源领域的行政职权。但是，在2021年《行政处罚法》修改之前与之后的一些地方行政处罚权下沉实践中，存在将“城乡建设”“自然资源”领域的行政处罚权下放的现象，如《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》（闽政文〔2022〕3号）将“自然资源”领域的行政处罚权下放乡镇、街道；又如《山西省人民政府关于向乡镇人民政府和街道办事处下放部分行政执法职权的决定》（晋政发〔2022〕22号）将“住房和城乡建设”“自然资源”领域的行政处罚权下放乡镇、街道。下放“城乡建设”“自然资源”领域的行政处罚权涉嫌打破了组织法和单行法对于该事项领域行政职权配置的法律保留原则。二是，单行法律规范中对行政处罚权等行政执法权有特别规定的，行政委托应当遵从其规定。如《行政处罚法》第18条明确规定限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，基于法律保留原则，公安机关实施限制人身自由的行政拘留处罚，则不能下沉委托给乡镇人民政府行使。又如《行政强制法》第17条规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”，即如果没有法律、法规授权乡镇人民政府可以采取某种行政强制措施，则在行政处罚权下沉乡镇过程中，作为行政处罚权后续的行政强制权不能一并委托给乡镇人民政府行使。从北大法宝数据库查询，目前只有《行政强制法》对禁止行政委托作了明确的反向限制，尚无单行法律、行政法规明确规定行政机关“不得委托”行政机关行使其自有的行政职权。

当然，在我国行政执法委托地方立法实践中，规定行政机关委托其他行政机关行使其行政执法职权，一般无需特别法加以限制。当然也有概括性规定的排除条款，如《南通市行政执法委托规定》（2022年制定）第3条规定：“行政机关可以依据本规定委托其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织（以下简称受委托方）行使其行政执法职权。法律、法规、规章另有规定的从其规定”；而在其他一些地方立法实践，如《威海市行政执法委托管理规定》（2021年制定）则规定“法律法规规定不得委托的事项除外”。从这些地方立法实践中可以看出，行政机关委托其他行政机关行使行政执法权，包括行政处罚权下沉，委托乡镇人民政府行使，一般只受委托行政机关自有职权限制，但如果另有法律、法规、规章对行政委托作出特别规定，或者突破法律、法规禁止委托的事项，则需要接受特别法律规范的约束。

尽管行政委托原则上无需法律规范依据，属于行政组织权的应用，但也不应当呈现一种恣意运用的状态。程序是一套规范和控制权力滥用的制度装置，通过程序控制可以避免随意委托和行政职权滥用。因行政委托的运用，行政处罚权下沉乡镇，在委托主体、受托主体、行政相对人之间形成了双重行政法律关系，即在县级人民政府职能部门与相对人之间形成一种外部的行政处罚法律关系，在县级人民政府职能部门与乡镇人民政府之间形成一种内部的行政委托法律关系。行政处罚权委托程序应当嵌入这两种行政法律关系之中。

行政处罚权下沉乡镇人民政府之于内部的行政委托法律关系，行政委托至少应当遵循以下程序：一是评估论证程序。县级人民政府及其职能部门对拟将委托下沉的行政处罚权进行评估论证。《行政处罚法》第24条规定的“迫切需要”只是行政处罚权交由乡镇人民政府行使的充分条件，而“有效承接”则是行政处罚权交由乡镇人民政府行使的必要条件。因此，评估论证应当围绕乡镇人民政府是否满足“迫切需要”“有效承接”的条件展开。在2021年《行政处罚法》修改后的地方实践中，有以立法形式对评估论证程序进行明确规定的例子，如《南通市行政执法委托规定》（2022年制定）第4条第2款规定：“拟实施行政执法委托的行政机关（以下简称委托方）应当邀请受委托方、同级机构编制部门和司法行政部门等相关部门组成评估论证小组，对委托事项的合法性、必要性、受委托方的承接能力等进行评估论证，形成评估论证报告。未经评估论证或者评估论证不通过的，不得实施行政执法委托。”《威海市行政执法委托管理规定》（2021年制定）则规定了履职能力审查程序。二是签约程序。县级人民政府职能部门与乡镇人民政府就拟下沉的行政处罚权目录清单达成共识，双方签订委托协议书，载明委托的具体事项、权限、期限等内容。三是批准与备案程序。因行政处罚权下沉乡镇采取集中下沉模式，县级人民政府对委托乡镇人民政府行使行政处罚权负有统筹组织、监督之职责，保障行政处罚权下沉乡镇人民政府工作有序，也防止县级人民政府职能部门选择性下沉行政处罚权。从各地行政处罚权下沉实践看，多数需要层层上报至省司法厅，报省政府备案。