1.行政处罚权下沉的性质定位有别于行政执法权下放的性质定位。

（1）行政执法权下放与行政处罚权下沉所对应的“下放—承接”主体结构不同。依托政策推动的行政执法权下放改革所涉及的行政处罚权，其下放经历了省级向设区的市、县级放权，设区的市向县级放权与向街道派驻并存，县级政府职能部门向乡镇（街道）的层级下放，至2021年修改的《行政处罚法》明确行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使，才最终形成了行政处罚权下沉乡镇人民政府（街道办事处）的格局。同时，乡镇人民政府不具备行政执法主体资格，无法像县级以上人民政府职能部门一样行使行政执法权。因此，在行政执法权下放所涉及的“下放—承接”主体链条中，根据“下放—承接”主体是否享有组织法上的行政执法主体资格而将行政执法权下放分成两个部分：在省级人民政府及其职能部门至县级人民政府及其职能部门之间，所涉及的“下放—承接”主体均具有实施行政执法权的主体资格；在县级人民政府以下，行政执法权下放的“下放—承接”主体明确指向具有实施行政执法权主体资格的县级人民政府职能部门与不具备实施行政执法权主体资格的乡镇人民政府。具体来讲，行政执法权从省级—市级—县级—乡级下放中，所涉及的主体结构呈现线性链条，行政执法权的“下放—承接”主体结构呈现两种组合：一种是下放主体和承接主体均具备行政执法权主体资格的组合，另一种是下放主体具备行政执法权主体资格与承接主体不具备行政执法权主体资格的组合。但是，如果仅从县级到乡级这个上下相连的层级看，行政执法权下放所涉及的“下放—承接”主体结构，只有下放主体具备行政执法权主体资格与承接主体不具备行政执法权主体资格的组合。

（2）行政执法权下放与行政处罚权下沉所形成的内部行政法律关系结构不同。从内部行政法视角看，行政执法权下放所造就的“下放—承接”双重形态主体结构，并形成复合型内部行政法律关系，决定了行政执法权下放的性质定位应根据在不同行政层级间的下放情况具体厘定。如果将行政处罚权置入行政执法权在县级向乡级下放的情形中，即行政处罚权下沉乡镇人民政府，则其所指涉的内部行政法律关系是一元的，呈现出单一的行政法律关系结构。也就是说，行政处罚权下沉乡镇所形成的单一性内部行政法律关系，被吸纳进行政执法权下放所形成的复合型内部行政法律关系。但是，反过来说，行政执法权下放所形成的复合型内部行政法律关系，不能代替行政处罚权下沉乡镇所形成的单一性内部行政法律关系。

由此，行政执法权下放的性质定位也不能代替行政处罚权下沉乡镇的性质定位，行政处罚权下沉的性质定位不同于行政执法权下放的性质定位。

2.行政处罚权下沉乡镇关乎行政处罚权的运行方式。

（1）乡镇人民政府行使行政处罚权本质上是基于行政权能与行为权能分离之下的行政处罚权的一种运行方式。具体来说，基于组织法赋予行政权能和行为法赋予行政权限的原理，在县级人民政府及其职能部门的行政层级之上，行政处罚权下放是在均具有行政处罚权主体资格之间自上而下进行，改变的是行政处罚权的层级管辖，进而也改变了地域管辖，属于行政处罚权在行政系统内部的再配置；在县级人民政府职能部门向乡镇人民政府的行政处罚权下放中，因作为承接主体的乡镇人民政府不具备行政处罚权的主体资格且没有法律赋权其行政处罚权主体资格和行为资格的前提下，其行使行政处罚权，实际上行使的是行政处罚的行为权能，仅仅指向行政处罚权的运行，表征着行政处罚权的实际行为主体，自然不由其承担法律效果，也不发生行政处罚权的层级转移，本质上是一种行政处罚权的运行方式，无关行政处罚权的配置。

（2）行政处罚权下沉乡镇有赖于县级人民政府与乡镇人民政府的合作完成。在乡镇治理中，厘清多元主体围绕各自可适用的治理方式及其对应的尺度，以实现治理资源整合与优化配置，也是行政处罚权下沉乡镇这一制度设计必须考虑的维度。为此，在行政处罚权下沉乡镇中，由县级人民政府职能部门保留行政处罚权能权限，构成了行政处罚的行政主体，由此产生县级人民政府职能部门的监督责任，以防止下沉带来的行政处罚权滥用风险；另外，乡镇人民政府行使了行政处罚的行为权能，构成了行政处罚的行为主体，能充分利用乡镇人民政府最了解基层执法需求而拥有行使行政处罚权的优势。因此，在行政处罚权下沉乡镇人民政府的过程中，县级人民政府职能部门保留行政处罚的权能权限，这是行政职权配置的内在限定结构，乡镇人民政府行使了行政处罚的行为权能，从而在行政处罚行政权能与行为权能分离的情况下，合作产生行政处罚行政主体与行为主体合一的法律效果。也就是说，只有县级人民政府职能部门与乡镇人民政府二者的合作，才会最终形成权能权限享有者、权能权限行使者、法律效果承担者三重结构要素合一的行政处罚法律关系。在这个意义上，行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是一种行政处罚权的合作运行方式。

三、行政处罚权下沉乡镇的行政委托形式

《行政处罚法》第24条规定模糊，亟需对该条文进行精准的规范阐释，廓清“行政处罚权下沉规则”的内在法律意蕴是推动行政处罚权下沉到底改革的基础命题，也是规范乡镇（街道）行政处罚权运行的重要制度基石。如上文所分析的，行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是行政处罚权的一种合作运行方式，由此决定了行政处罚权下沉乡镇人民政府应当采取的方式。《行政处罚法》第24条第1款规定可以将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府行使，应当做何种解读才能吻合与顺延行政处罚权下沉乡镇的本质？

1.解读“行政处罚权下沉规则”需要从宪法、组织法到行为法的融贯性解释。《行政处罚法》第24条规定的模糊性、不确定性，意味着贯彻执行该条款可能存在多种路径。对此，解释方法至关重要，不同的解释方法可能导出不同的结论。法律融贯性的解释方法有助于使行政处罚权交由乡镇人民政府行使获得体系化意义。法律规范只有在高位阶原则或价值统领下，将其通盘考虑，规范之间的融贯性才能获得正当性。法律融贯性不是要取代法律实证主义，而是为法律推理提供一个更广泛的视角。依此，乡镇人民政府行使县级人民政府职能部门“交由”的行政处罚权，需要被纳入行政处罚权产生与运行的融贯性链条之中。探寻行政处罚权交由乡镇人民政府行使的合理解释，无法回避《宪法》《地方组织法》提供的高级法背景和共同价值指引，这是行政处罚权下沉乡镇人民政府无法逾越的宪法、组织法命题。从宪法到组织法、再从组织法到行为法的法律位阶排序是对行政处罚权下沉乡镇获得融贯性解释的内在要求。作为根本法的《宪法》对乡镇人民政府职权作出原则性规定，作为宪法性法律的《地方组织法》在《宪法》的基础上对乡镇人民政府职权做了进一步细化，并由此推导出乡镇人民政府不具备行使行政执法权（包括行政处罚权）的主体资格。因此，将行政处罚权交由乡镇人民政府行使，是以乡镇人民政府缺乏行政处罚权主体资格为前提的。

2.《行政处罚法》第24条规定不具备组织法和行为法的双重赋权功能。如要使乡镇人民政府有权实施行政处罚权，除组织法赋予其行政处罚权能与行为法赋予其行政权限的双重赋权外，以法律法规的授权方式也是乡镇人民政府有权实施行政处罚权的路径。但是，《行政处罚法》第24条规定既不是对乡镇人民政府行政处罚权能的组织法补全，也不是对行政处罚权能、权限的授权。

（1）作为行为法的《行政处罚法》，其“行政处罚权下沉规则”不能解决组织法上乡镇人民政府行政处罚权主体资格缺失问题。行政职权的完整规范依赖于组织法与行为法的双重规范形塑：一般由行政组织法对行政职权作原则性规定，进而由单行法律、法规、规章等行为法对行政职权进行具体规定，搭建一个行政职权的纵横坐标图，从坐标原点向外延伸的斜向则对应着各级人民政府及其职能部门的具体行政权限。尽管《行政处罚法》第17条规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，这意味着“享有行政处罚权”是实施行政处罚的前提，即组织法赋予行政机关必备的行政处罚权能。享有行政权能，即取得了法律上的权力资格。“在法定职权范围内”即必须取得行为法上的赋权，获得实施行政处罚的行政权限，这表现为行政机关实施行政处罚权所涉及的职权管辖、地域管辖、级别管辖。《宪法》《地方组织法》缺乏对乡镇人民政府行政执法权能的规范，乡镇人民政府不具备行使行政处罚权的主体资格。回归《行政处罚法》第24条关于行政处罚权交由乡镇人民政府行使的规定，也皆非运用了“创设在实现规制目标的同时承担起相应组织法功能的行为法机制”，无法以行为法解决本应由组织法规定乡镇人民政府行使行政处罚权的主体资格问题。