2.行政处罚权下沉乡镇实践暴露出的问题。各地方行政处罚权下沉实践呈现多种面向，积累了一定的制度经验，但也暴露出一些问题。

（1）采取政策发文的载体形式推动行政处罚权下沉乡镇实践，发文主体多元，发文名称极其不一致。梳理各省级层面颁布的规范性文件，在《行政处罚法》修改前，发文主体多为省级人民政府，但也存在省级党组织发文，如 2019 年广西是以党委编办的名义印发《自治区党委编办关于印发〈广西赋予乡镇（街道）部分县级管理权限清单（第一批）〉的通知》（桂编办发〔2019〕195号）；在《行政处罚法》修改之后，多由省级人民政府发文。从发文名称看，因行政处罚权下沉被包裹在行政执法权下放之中，文件名称有的冠以“综合行政执法权”，有的冠以“行政处罚权”，有的冠以“行政执法职权”，有的冠以“行政权力”，有的冠以“行政执法权”等，不一而足。

（2）行政处罚权下沉乡镇的形式五花八门。各地相关文件显示，行政处罚权下沉形式主要有授权、授权+委托，其中，采取授权形式的有北京、上海、浙江、江苏、广东、吉林、甘肃、河南、内蒙古、福建、四川、黑龙江、安徽、山西、河北等省、自治区和直辖市，采取“授权+委托”形式的有辽宁省；不同省份还夹杂着派驻执法、联合执法、窗口前移等多种形式。而更为奇特的是，陕西在一个省级政府规章中采用委托形式，在另一个省级政府规范性文件中采取授权形式。

（3）行政处罚权下沉事项领域不一，与之配套的具体行政职权形态各异。如《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2020〕 9号）规定，将市政管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理、停车场管理、交通运输管理、食品摊贩管理、市容环境卫生管理、公用事业管理、能源运行管理等方面部分行政处罚权交由乡镇人民政府（街道办事处）行使；山西省则将自然资源、生态环境、交通运输、水利、住房和城乡建设、农业、文化市场、应急管理、林草、消防救援、卫生健康等方面的行政执法职权下放至乡镇人民政府和街道办事处；福建省将生态环境保护、交通运输、农业农村、文化市场、应急管理、市场监管、自然资源、海洋渔业、林业、商务、消防及社会服务等领域的行政处罚权下沉由乡镇人民政府（街道办事处）行使，等等，各省级政府规范性文件下沉行政处罚权涉及的事务范围有部分重合，也存在较大差异。与此同时，在不同地方实践中，与行政处罚权下沉相配套的行政职权形态主要包括行政检查权、行政强制权，但也有地方还下放了行政确认权、行政许可权、行政征用权等，如《上海市人民政府关于印发〈上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单〉的通知》（沪府规〔2021〕10号）中就包含了下放行政征用权。

如此看来，在行政处罚权下沉乡镇实践中，发文主体的多元性、名称的庞杂性、下沉形式的多样化、下沉具体职权形态的多类型等，一方面彰显了行政处罚权下沉改革实践的灵活性与多面向；另一方面，发文主体、所冠名称、下沉形式等最终均指向行政处罚权的配置或运行，也暴露出行政处罚权下沉改革的杂乱与无序，更反映出行政处罚权下沉改革缺乏清晰的性质定位与规范的制度路径。

因在行政执法权下放改革实践中，行政执法权以行政处罚权为主要形态， 向前延伸为行政检查权，向后扩展至行政强制权。对行政执法权下放的学理分析，为行政处罚权下沉乡镇的理论研究奠定了基础。

1.三种不同的学理阐释进路。当前学界围绕行政执法权下放，或更为具体的行政处罚权下沉展开研究，主要采取三种进路展开。

（1）将行政处罚权下沉包裹在行政执法权下放之中，认为行政执法权下放的性质定位为行政执法权配置或事权配置，但行政执法权下放路径有差异。这又可分为三种观点：第一种观点认为，行政执法权下放属于行政执法权配置的结构性变迁，不是行政执法权的授予或委托，只能在修改《地方组织法》的基础上采取制定行政法规、地方性法规等形式为行政执法权全面下放提供合法性依据；与之类似的观点认为，行政执法权下沉到底的法律性质为事权的纵向再配置，符合组织法规定，但与将行政执法权赋予“县级以上”的行为法赋权模式产生紧张。只能由全国人大修改《行政处罚法》，以及对单行法总则部分和罚则条款进行一揽子修改，才能弥合行政处罚权在组织法与行为法上的隔阂。第二种观点则认为，行政执法权下放的本质是将上级行政机关的法定职权交由下级行政机关行使。授权、委托是行政执法权下放的两种形式，相对集中、交办不是行政执法权下放的形式，派驻机构执法属于不具有法律效果的行政执法权下放。第三种观点认为，行政执法权下放的主要性质应为行政授权，但不可忽略行政委托、职权确认等“多重模式”的可能。基于当下“以授权为原则，委托为例外”的现实，执法权下放的继续推进应强调基本原则、破除级别限制、贯彻执法资格制度等内容。

（2）撇开行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质问题不谈，基于《行政处罚法》第24条规定阐释乡镇人民政府行使行政处罚权的规范路径，即行政处罚权下沉乡镇的形式问题。有观点认为，《行政处罚法》第24条兼具行政权能外部获取与行政权限内部转移双重结构的职权运作形态，应通过省级人大、省级人民政府的立法授权或省级人民政府的行政授权方式来规范行政机关之间的职权转移；也有观点认为，宜将《行政处罚法》第24条理解为通过行政授权或委托形式交由乡镇（街道）实施的“兜底”性条款；还有观点认为，应当采用规范为主、行政为辅的赋权路径，包括行政法规、省级地方立法、省级人民政府个案决定的方式赋权乡镇人民政府行使行政处罚权。 

（3）认为行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质和形式，由省级人民政府酌情而定。该观点认为，《行政处罚法》第24条仅仅是一个对省级人民政府的授权规范，不能作为乡镇人民政府行使行政处罚权的直接规范依据，乡镇人民政府能否行使、采用什么形式行使行政处罚权则由省、自治区、直辖市人民政府酌情另行决定。

2.既有学理阐述存在的分歧。

（1）既有观点存在的不足。综合来看，第三种进路所指向的性质与形式太过灵活而无从判断，无法对行政处罚权下沉乡镇的实践和《行政处罚法》第24条规定形成有说服力的阐释。重点分析第一种和第二种进路：其一，在第一种阐释进路中，将行政处罚权下沉乡镇内含于行政执法权下放，是以对行政执法权下放的研究涵盖对行政处罚权下沉的研究。因在县级以上层级的人民政府之间，行政执法权下放以“下放—承接”主体均具备同态的行政执法权能为基础，而行政执法权从县级人民政府向乡级人民政府下放，“下放—承接”主体存在行政执法权能的有无之别。故，将行政处罚权下沉与行政执法权下放完全等同，以至于用行政执法权下放的性质定位直接套用于行政处罚权下沉乡镇的性质定位，是缺乏说服力的。在行政处罚权下沉形式上，呈现出可以采取授权或委托、不能采取授权或委托两种截然相反的观点，这也不符合行政处罚权下沉的性质定位与形式之间的逻辑关系。其二，在第二种阐释进路中，针对行政处罚权下沉乡镇的形式可以是授权，也可以是委托的观点，接下来的问题是：不同下沉形式是否意味着所指向的行政处罚权下沉乡镇的性质定位不同？如果性质定位不同，难道在相同的语境和制度框架下，行政处罚权下沉乡镇的定性不具有唯一性？

（2）不同学理阐释的根本分歧在于割裂了行政处罚权下沉乡镇的性质定位与形式选择之间的内在逻辑联系。事实上，行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质定位与形式选择，是一个本质与形式相统一的问题。行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质定位决定了应当采取何种下沉形式，不同的性质定位意味着采取的形式可能截然相反。反过来，行政处罚权下沉乡镇人民政府的形式反映着其性质定位，不同的形式意味着行政处罚权下沉乡镇人民政府的不同性质。行政处罚权下沉乡镇的定性与形式应当紧密联系起来，割裂二者关系，无法达致有关乡镇人民政府职权规定从宪法规范、组织法规范到行为法规范的融贯性理解。