二、乡镇人民政府的行政组织法身份影响行政处罚权下沉乡镇的性质

行政处罚权下沉乡镇，如同行政执法权下放，这两个并非法律概念的术语，更多的是一种比较宽泛的描述性表达，指向一种行政执法权自上而下配置抑或运行的现象。透过现象看本质，那么，行政处罚权下沉乡镇人民政府这种现象的本质究竟是什么？这需要从《宪法》《地方组织法》关于县级人民政府职权与乡镇人民政府职权规定出发，考察县级与乡镇人民政府职权规定存在何种差异。这种差异在行政执法权下放，或行政处罚权下沉过程中，决定着乡镇人民政府是基于何种身份行使行政处罚权的。这些问题构成了厘清行政处罚权下沉乡镇人民政府性质定位的逻辑起点。

1.县乡两级政府的行政职权、行政职能、行政组织存在较大差异。

（1）乡镇人民政府在行政工作领域中的职权规定，应是乡镇人民政府与县级以上人民政府行使行政职权的分水岭。根据现行《宪法》第107条第1、2款的规定，县级以上地方各级人民政府“依照法律规定的权限”行使行政职权，意味着在组织法赋予行政权能的基础上，县级以上人民政府根据行为法赋予行政权限行使具体行政职权。当然，这里的“法律”是指广义上的法律，不仅包括宪法、法律、行政法规和地方性法规，还应当包括规章。但是，对乡镇人民政府行使职权规定没有作出“依照法律规定的权限”的前缀限定。另外，乡镇人民政府不能行使县级以上人民政府在城乡建设、自然资源、民族事务领域的行政职权，其余均与县级以上人民政府的职权大体相同。由此可见，宪法规范对县级和乡镇人民政府职权规定，尽管存在比较严重的“职责同构”现象，但二者行政职权并非完全相同。

（2）政府职权与政府职能具有对应性。政府职能在中央政府与地方政府之间存在一种从宏观—中观—微观的差序配置格局，由此也决定了不同层级政府职权配置应当朝“职责异构”方向发展。“行政建制的本质性差异决定了乡镇政府具有不同于其他国家基层政府的地位和作用。”乡镇人民政府与县级人民政府职能差异，也决定了二者的行政职权配置应当存在差异。也就是说，乡镇人民政府与县级人民政府在宪制框架中行政系统的层级位置，限定了两级人民政府职能定位的不同。《宪法》第107条对县级以上人民政府与乡镇人民政府职权的规定，无法比较清晰厘定二者之间的差异；《地方组织法》对不同层级地方人民政府职权规定相对更为具体。比较《地方组织法》第73、76条，乡镇人民政府不能行使县级以上人民政府所拥有的职权包括：执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，规定行政措施，制定政府规章，领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令，依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；帮助本行政区域内的民族自治地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。结合《宪法》和《地方组织法》的规定，乡镇人民政府与县级以上人民政府职权的宪法规范存在显见的重大差异，由此导致乡镇人民政府不能行使县级以上人民政府所拥有的多项具体行政职权。

（3）作为行政职权载体的行政组织，也是影响行政职权配置的重要因子。《宪法》和《地方组织法》在乡镇人民政府的组织建制上并没有像县级以上人民政府那样设置工作部门，即单行法中通常所表述的职能部门或主管部门。单行法规定的诸多具体行政职权，赋予县级以上人民政府工作部门行使，这变相造就了乡镇人民政府无法行使对应的行政职权，进而实质上凸显了乡镇人民政府与县级以上人民政府在行政管理工作领域行使的行政职权存在比较大的差异。

综上，《宪法》《地方组织法》关于乡镇人民政府职权的规定，决定了乡镇人民政府不具备按照县级以上人民政府行使行政执法权所对应的行政职能基础和行政组织载体。

2.行政执法权从行政权中分化出来，由一级政府职能部门行使。

（1）行政执法权从行政权中分化出来并获得相对独立的意义。在我国逐步实现从依政策行政向依法行政转换的进程中，逐步分化出依法行政与行政执法两种并非截然分立的模式，即广义上的依法行政应该也必须通过行政执法实现，行政执法也构成了依法行政的一个重要组成部分。查询北大法宝，最早使用“行政执法”作为法律术语的是《石家庄行政执法条例》（1992年制定），后有《福建省行政执法程序规定》（1992年制定，失效）、《吉林省行政执法条例》（1994年制定，已修改）等，均是指行政机关为贯彻法律、法规、规章甚至是权力机关、行政机关规范性文件作出的具体行政行为。由此，行政执法中涉及的行政职权涵盖了行政检查权、行政确认权、行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政救助权、行政裁决权等，行政执法是依法行政的另一种表达，几乎囊括了行政主体依法实施的全部具体行政行为。但是，2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001年制定，现被修改）将“行政执法”逐渐限缩为“行政处罚”，随后国务院一系列政策文件，如《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）中逐步使用“综合行政执法”概念，并与相对集中行政处罚制度相关联，行政执法中行使的具体行政职权即指向行政处罚权。此后，在中央进一步完善相对集中行政处罚和综合行政执法的政策文件中，包括一些地方立法文本中，均将行政执法涉及的行政职权从行政处罚向其前端延伸，即行政检查权；向其后端延伸，即行政强制权。由此，行政执法权在外延上主要限定在行政检查权、行政处罚权、行政强制权，行政执法逐渐从依法行政中分离出来并获得了独立的实践意义。在行政执法权全面下放改革的地方政策与实践中，也延续了将行政执法具体职权范围限定在行政检查权、行政处罚权、行政强制权。

（2）行政执法权与行政权的区分因与各自的行政组织载体结合，具有更为特殊的组织法意义。即实施依法行政的行政机关享有行政职权，具备行政主体资格；履行行政执法职能的行政机关享有行政执法职权，具备行政执法主体资格。根据一级政府及其工作部门在履行行政管理职能与执法职能上的分工，在一般意义上，一级政府对本行政区域内的行政工作行使综合行政职权，而一级政府工作部门则承担具体领域行政工作的专业管理和专业执法职权。在这种行政职权与行政执法职权分工模式下，我国行为法将某一领域的行政执法职权赋予工作部门，工作部门则成为所属政府领导下主管某一领域行政事务的主管部门，依法行使行政执法职权，也就是简称的行政执法权。

3.乡镇人民政府不具有行政执法权的主体资格。在此前提下，行政处罚权下沉乡镇人民政府，必须考虑乡镇人民政府在依法行政中是以何种主体资格身份出现的。《宪法》和《地方组织法》中关于乡镇人民政府职权的规定，从宪法和组织法上赋予乡镇一级政府依法行使综合行政职权，享有综合管理的行政主体资格。但是，《宪法》和《地方组织法》并没有设置乡镇人民政府工作部门，乡镇人民政府没有承担专业行政执法职权的组织载体，也就不具备行政执法权的主体资格。也就是说，尽管乡镇人民政府具备行使综合管理职权的行政主体资格，但并不具备依法行政分化后的实施行政执法权的主体资格。这一点具体到行政处罚权下沉领域，意味着乡镇人民政府不具备实施行政处罚权的主体资格。

尽管行政处罚权下沉被镶嵌在行政执法权下放之中，除各自所表征的行政职权形态差异所反映出的行政处罚权下沉是行政执法权下放的下位概念外，二者所牵涉的主体结构与主体资格差异，并由此最终所形成对应的内部行政法律关系，决定了行政处罚权下沉与行政执法权下放在性质定位上存在重要出入。