卢青青

华中师范大学政治学与国家治理研究院（中国农村研究院）讲师

[摘  要]

[关键词]

一、文献梳理与问题提出

伴随着国家治理和基层治理的现代化转型，基层治理的权责关系愈发失衡，导致基层治理遭遇诸多现实困境。基于此，以综合行政执法改革为代表的放权改革不断推进，试图通过放权改革实现乡镇赋权，改变乡镇权责失衡困境，实现治理重心的下移。当前的综合行政执法改革遵循权力集中和重心下移双重逻辑，其中重心下移的改革逻辑就是将行政执法权下放给乡镇。2021年国家出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》一文中明确指出“依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。

就执法角度而言，行政执法权下放给乡镇是为了解决基层执法中“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，也即在改革之前行政执法权主要集中在县直部门，但是县直部门并不了解乡村社会的实际情况，往往不能及时发现基层治理的违法事项；而乡镇作为属地管理主体，直面乡村社会和农民群体，对基层问题有清晰的把握，但因为没有执法权而无法进行有效管控。因此执法权的下放试图弥补基层执法的空缺与不足，提高基层执法效力。就治理角度而言，乡镇作为末端治理体系，是国家政策有效落地的执行主体，也是社会需要有效回应的治理主体，关系到国家与社会关系的好坏。但是在压力型体制下，自上而下的行政任务和治理责任不断下移，而基层的治理权力却并未扩大，导致基层政府处于“上位者权力超载，下位者责任超载”的权责失衡困境中。执法权下放意味着治理重心的下移，旨在通过赋权乡镇，改变乡镇权责失衡的权力配置结构，提高基层治理能力。

但是当前以行政执法权下沉为导向的基层综合行政执法改革在乡镇赋权增能方面存在明显的不足，既有研究围绕其展开激烈的讨论，主要体现在以下两个层面：一是从法理层面讨论执法权下沉赋权乡镇的合法性及其合理性问题。当前的基层执法改革还存在执法主体的法律地位不明确、法律依据不统一、执法程序不规范、职权划转关系未理顺等问题，其中讨论较多的是行政执法权的基层配置问题。一方面赋予乡镇政府执法权并组建乡镇综合执法机构的制度设想还缺乏明确的法律依据，尤其是乡镇政府获取行政执法权的依据更多是县级政府的决定，并非法律授权。这就导致缺乏法律依据的基层执法面临合法性不足的问题，基层执法中的实际执法主体并不是法定授权的主体。另一方面当前的乡镇执法权配置在纵向上呈现出“重心过高”特点，在横向上则表现为“分布过散”，由此导致乡镇执法权在实际运行中缺乏渗透力和综合性，同时面临乡镇政府“权小责大”的问题。这意味着行政执法权如何有效配置尤其是纵向配置的合理层级如何确定等仍是基层综合行政执法改革的难点。

二是从实践层面讨论执法权下沉乡镇后的运行有效性问题。乡镇面临“权轻责众”“有责无权”困境，在此困境中乡镇拥有的执法资源有限、执法力量薄弱，但是其承担的执法责任和压力却比较大。这种依托权力配置的基层治理结构变革直接影响执法主体的行为选择，导致其在执法过程中根据其所处的权责关系结构进行相机选择，比如“选择性执法”“弹性执法”等，带来基层执法的不规范，影响执法的实效性。不仅如此，执法专业性尤其是其标准的单一性等与乡村社会中治理事务的复杂性与特殊性存在明显的冲突，影响执法有效落地。此外，执法权的属地化倾斜虽然塑造了县乡条块之间的多元执法互动与协作模式，但是并未改变乡镇权责利失衡的结构困境，从而影响基层治理绩效的提升。这就要求在行政执法权下放中避免将属地管理的作用过度放大，而应厘清行政执法权下移的限度，同时统筹考量放权赋权，在理顺县乡事权和事责关系边界的基础上，增强放权赋权的精准性和实效性。

既有研究就行政执法权下沉对乡镇赋权问题展开了合法性和有效性层面的讨论，关注到行政执法权下沉并不必然实现乡镇有机赋权，为我们理解这一问题提供了基本思路和方向。但是既有研究就合法性的讨论是将行政执法权作为一种法理权力而非实践权力看待，就有效性的讨论侧重的是行政执法本身的行权有效性问题，而非其对乡镇赋权的效用。基于此，本研究立足行政执法权下沉的乡镇赋权实践，将执法权作为一种行政权力，从权力运行角度揭示这一行政权力下沉后的权力运行及其赋权乡镇的困境，并深入到权力属性和权力结构中探究这一困境发生的内在逻辑，由此形成对基层放权赋能改革的总体性认识。

本研究的经验来自笔者与所在团队2023年在中部H省5个县市区10个乡镇的专题调研，在H省委编办的“硬关系”统筹下，本研究得以调研多个县市区和乡镇，并采用半结构式访谈，访谈了县市区委编办领导、县乡两级执法部门的主要负责人和一线执法干部，以及乡镇主要领导等，对以行政执法权下沉为导向的基层综合执法改革进行了全面细致的考察，发现执法权下沉的运行困境与乡镇赋权悖论，这构成本文问题意识的主要来源。以下试图以乡镇权责失衡为切入点，呈现行政执法权下沉对乡镇的赋权举措，并揭示其权力下沉的乡镇赋权困境及其产生的内在逻辑，以期拓展执法权下沉赋权乡镇的理论认识，并为当前的放权赋能改革提供方向性的政策建议，具体见图1所示。

二、乡镇权责失衡与行政执法权下沉