本文认为，“核心论”预设了变更决定能够直接回应申请人的复议请求，能够实质性化解行政争议，同时，变更决定也不同于可能会引起“程序空转”的撤销决定和确认决定，因此，应当以变更决定为核心构建行政复议决定体系。在本文看来，这个预设的前提——能够实质性化解行政争议——是值得商榷的。变更决定能够直接回应申请人的复议请求，但并不当然可以断言变更决定能够或者优于撤销决定在实质性化解行政争议上的功效。如在三方行政法律关系中，变更决定满足申请人的复议请求，但第三人却不一定认同变更决定；即使没有第三人，变更决定还需要充分考虑公共利益，否则，还可能引发检察机关提起行政公益诉讼。所以，“核心论”预设前提先天不足，结论也难以成立，从行政复议实践看，适用变更决定的复议案件比例还是偏低的。“优先论”承认撤销、变更、确认违法或无效等多种行政复议决定在解决行政争议方面功效不同，但变更决定可以行政借行政复议机关之手直接作出合法、适当的行政行为，从而推导出在实质性化解行政纠纷中变更决定应当优先适用的结论。由此可见，“优先论”的主要理由是变更决定可以借行政复议机关之手直接作出合法、适当的行政行为，实质性化解行政纠纷。但是，“优先论”可能存在的问题是：其一，“优先论”适用前提是“撤销、变更、确认违法或无效等多种决定”都是在相同适用情形之下，行政复议机关以某种价值引领优先适用变更决定，但是，依照2023年修订的《行政复议法》，撤销、变更、确认违法或无效等行政复议决定在适用情形上是分立的。也就是说，只有在与变更决定适用情形混合的情况下，“优先论”才有可适用的空间。其二，“优先论”同样无法避免“核心论”在三面行政法律关系中难以实质性化解行政争议的不足。“独立论”强调变更决定与撤销决定之间没有包含或重叠关系，因此，两者是一种互相独立的关系。这是一个独特、新颖的视角，它提升了变更决定在“化解行政争议主渠道”方面的作用。“独立论”不承认在行政复议决定体系中存在一种具有“核心”地位的复议决定，否定了变更决定的“核心论”。综上，本文认为，2023年修订后的《行政复议法》将变更决定列于撤销决定之前，这种法条位置的调整并没有也不能改变或者增加变更决定在解决行政争议方面的功效。我们不能说也没有理由说，在《行政复议条例》和1999年《行政复议法》中，因为规定变更决定的法条位置不好，影响了它在解决行政争议方面功效的发挥；同样，2023年修订的《行政复议法》对规定变更决定的法条位置作了调整，也得不出变更决定就是行政复议决定体系的核心；更不能说，涉及变更决定的法条排在所有行政复议决定之首，它就得优先适用。无论如何，在行政复议决定体系中，撤销决定才具有核心地位，其他行政复议决定都是或者应当是围绕撤销决定展开，变更决定也是如此。之所以对变更决定作出这样的定位，理由是：

1.行政复议制度的原旨。行政复议是解决行政争议的法律程序之一，它与行政诉讼、行政赔偿合称为行政救济，是公民、法人或者其他组织保护自身合法权益的基本法律制度。行政复议功能是权利救济，但它兼有其他功能。当公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益被行政行为侵犯而申请行政复议时，其复议请求通常都是撤销该行政行为，而请求变更行政行为却十分少见。经审查，行政复议机关认为被申请行政行为违法或者不当时，行政复议机关优先考虑的是撤销该行政行为。通常情况下，撤销决定就可以满足公民、法人或者其他组织的复议请求，除非该行政行为无法撤销（事实行为）、撤销没有意义或者变更该行政行为更有利于公民、法人或者其他组织的权利救济。由此可见，无论是否因经济与社会发展的需要添加更多的行政复议立法目的，其实并不能改变行政复议制度的原旨——权利救济。例如，申请人的申请请求是要求撤销被申请人作出的1万元罚款决定，复议机关经审查后不是作出一个撤销1万元罚款的复议决定，而是变更为5000元罚款复议决定。试想，哪一个复议决定更能让申请人“服判”呢？因此，能够满足行政复议制度原旨和公民、法人或者其他组织复议请求的，应当是以撤销决定为核心的行政复议决定体系。

2.作为权利救济手段的化解行政争议。“化解行政争议”被写入2023年修订的《行政复议法》第1条，但它不宜成为行政复议立法目的内容之一，把它作为权利救济的一种手段更为妥当。在一些公布的行政复议案件办理统计中，会有行政争议化解率（或者调解率）的数据，且不说判断化解行政争议的标准如何把握，将行政争议化解等同于公民、法人或者其他组织实现了权利救济，这个结论可能是不成立的。判断化解行政争议应当是化解了双方“互相冲突的主张或要求的状态”，而权利救济则是针对公民、法人或者其他组织因违法或者不当行政行为损害其合法权益的状况，通过复议机关的撤销决定，恢复或者填补其受损害的合法权益，两者是一种手段与目的关系。可见，撤销决定在权利救济中具有其他复议决定不可替代的重要地位。当然，这并不否认变更决定、确认决定在权利救济中所具有的独特功能。

3.行政复议机关的变更能力。《行政复议法实施条例》将变更决定的适用情形从撤销决定中分立出来，将变更决定变为一种独立的复议决定。但是，当时国务院法制办并不主张多用变更决定。“行政复议实践中变更决定不宜多用，一是因为行政复议机关要行使变更权，势必要进行大量的调查取证，影响行政复议的效率，也不符合行政复议原则上采取书面审查的做法。二是因为对于案件的实际情况，还是作出原具体行政行为的行政机关更有条件了解清楚，由行政机关根据法定权限和职责对有关情况予以处理，比行政复议机关直接代行政机关作出处理更为妥当。”在行政复议制度未发生重大变革的今天，这个理由仍然是有解释力的。根据权威性的统计，在全国范围内，变更决定适用率从1999年的7.35%下降至2018年0.21%。这个数据也可以佐证上述理由是成立的。如果采纳“核心论”或者“优先论”，要求行政复议机构尽量多作变更决定，可能会增加更多的工作量，如行政复议调查权、变更决定应诉职责以及申请法院强制执行变更决定等，这些都已经超出了目前绝大多数行政复议机构的能力负担范围。

在行政复议决定体系中，变更决定并非孤立存在，它与其他复议决定之间存在适用上的不同关系，因此，分析它们之间的关系有助于更好地理解变更决定在行政复议决定体系中的定位。

1.撤销决定。撤销决定是一种消灭或者部分消灭被申请行政行为法效力的复议决定。依照《行政复议法》第64条规定，它有独立的适用情形，没有适用其他复议决定的先决条件。与变更决定相比，撤销决定在权利救济上的功效并不逊于变更决定。如复议机关撤销一个由受处罚人申请复议的行政处罚决定，对受处罚人来说就是实现了权利救济；但若是变更决定，受处罚人的权利救济未必已经实现，而且还有可能引起新的行政复议或者行政诉讼。由于在适用情形上撤销决定和变更决定没有重合性，所以，它们不是选择关系，而是并列关系。在处理两者关系上，需要进一步明确以下三点：（1）变更决定具有撤销或者部分撤销行政行为的法效力。变更决定是行政复议机关针对申请人与行政机关之间发生的行政争议作出的新决定，它必须以否定或者部分否定被申请行政行为法效力为前提，否则，变更决定与被申请行政行为之间就会发生法效力冲突。因此，在这个意义上如下表述是妥当的：“行政复议机关一旦作出变更决定，原具体行政行为即不再存在，代之以行政复议机关作出的新的具体行政行为，因此，变更决定也可以视为撤销原具体行政行为和行政复议机关直接对原案件实体问题作出处理两个环节的结合。”（2）行政复议机关作出撤销决定时，有时还会责令被申请行政机关在一定期限内重新作出行政行为。之所以行政复议机关不直接作出变更决定，是因为撤销决定的适用情形不同于变更决定。而变更决定实质上是行政复议机关在否定被申请行政行为基础上，代替被申请行政机关直接处理申请人的权利义务。变更决定不再接受复议机关的上级机关审查，但应当接受审判机关的监督。（3）行政复议权不涉及如行政诉讼中司法权与行政权因性质不同而产生的权力范围限制，因此，变更决定不同于法院的变更判决，后者因为触碰到了职能分工原则，只能作为撤销并重作判决的一种补充判决，仅当行政裁量权缩减至零时，才例外适用。