在行政复议中，行政争议表面上是申请人不服行政机关作出的行政行为，向行政复议机关提起一个或者若干个复议请求，要求复议机关满足其权利救济的要求，但背后却是申请人与行政机关、第三人甚至公共利益之间的一种利益冲突。基于人的本性，为了实现自己利益的最大化，申请人的复议请求内容往往会超出复议机关解决问题的能力范围，如在房屋征收安置争议中，申请人提出要求解决子女到特定学校读书的请求。这种复议请求已经超出了规范意义上的行政争议，但申请人却往往利用行政复议的机会“一揽子”提出来，要求行政机关解决。由于过去政策上或者实务中行政机关“一揽子”解决这类问题所产生的示范效应，引发了之后行政复议申请人也会提出相同或者相似的请求。因此，从顺利推进工作进程和稳定社会大局出发，行政机关有时还需要化解不是规范意义上的但与之有关联的争议，甚至还有可能是申请人与第三人的民事争议，这就大大加重了行政复议机关的负担。从这个意义上看，变更决定在化解行政争议中保持可能的灵活性，或许正是化解这种利益冲突的一种策略性工具。

当然，我们也必须意识到，《行政复议法》关于变更决定的规定突破了行政复议法的理论框架，在相当程度上是国家立法机关回应国家治理策略的需要，对此，行政复议机关也面临着思想观念转变的任务。因为，对行政复议机关而言，变更决定实质上是代替被申请行政机关作出的一个新的行政决定，相对于维持决定来说，行政复议机关在行政诉讼中是单独作为被告，承担全部法律责任；相对于撤销决定来说，行政复议机关负有更重的变更说理负担。之前，行政复议机关变更决定适用率低的原因，或许在很大程度上与之有关。因此，未来变更决定适用率是否会与国家立法机关的期待相当，尚有待作进一步观察。