在承继《行政复议条例实施办法》的基础上2023年修订的《行政复议法》对变更决定的适用情形作了适度的扩充性微调和实质性修正。前者如删除了“明显不当”，将“一般不当”也包括在变更决定适用情形之中：后者如将“适用依据错误”改为“未正确适用依据”，将“审理查明”改为“查清”。《行政复议法》基于特定的立法目的定位“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，明确限定了变更决定的三种适用情形。在以撤销决定为核心的行政复议决定体系中，对变更决定适用情形进行限定是符合体系逻辑的。将这三种也可以适用撤销决定的情形划入变更决定的适用范围，凸显了撤销决定在行政复议决定中的核心地位。在这三种情形中，第1种情形为实质违法的变更，行政复议机关针对被申请行政行为的事实、依据和程序部分，首先进行合法性审查；在通过合法性审查之后，再针对行政行为“内容”进行适当性审查。第2、3种适用情形为形式违法的变更，行政复议机关仅作合法性审查，不进行适当性审查。分述如下：

《行政复议法》第63条第1款第1项规定，行政行为“事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当”，行政复议机关决定变更。实质违法变更决定适用主要是围绕“内容不适当”展开。

1.“内容不适当”的界定

在笔者阅读范围内，关于何谓行政行为的“内容”未见有较为充分的论述，相关法律也未见有明确规定。在实务中，当我们说行政机关作出行政行为并应当送达当事人，其实就是指行政机关将一份“决定书”之类的法律文书，依照法定方式送达当事人，并由当事人签收的事实状况。此时，如果问行政行为的“内容”是什么，我们一般就会指向该法律文书中所记载的事项，那么行政行为“内容”就是记载在法律文书中的事实、证据、依据、程序和结论以及相关的告知事项吗？以“行政处罚决定”为例，《中华人民共和国行政处罚法》第59条第1款规定，行政处罚决定书应当载明下列事项：（1）当事人的姓名或者名称、地址；（2）违反法律、法规、规章的事实和证据；（3）行政处罚的种类和依据；（4）行政处罚的履行方式和期限；（5）申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；（6）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。从《行政复议法》第63条第1款第1项的表述看，依照体系解释，行政处罚决定书中记载的（2）和（3）事项中的“依据”明显不属于“内容”，那么（1）（4）（5）（6）事项是否都是行政处罚的“内容”呢？本文认为，判断法律文书记载的事项是否属于行政行为的“内容”，应当考虑两个标准：其一，该事项是否会发生适当与否的可能性？如（1）（5）（6）事项显然不可能，它们都由法律明确规定，难有发生所谓“不适当”情形的可能性。其二，该事项是否存在行政机关可以选择的法空间？如（1）（5）和（6）事项并不存在这样的法空间，这三类事项在行政机关作出行政处罚决定时没有选择性。基于上述分析，本文可以得出如下结论：如在一个行政处罚决定中，（3）事项中的“行政处罚的种类”和（4）事项中的“行政处罚的履行方式和期限”属于行政行为“内容”。至此，本文将行政行为的“内容”定义为行政机关在行政行为中直接确定相对人权利和义务的意思表示。

关于行政行为“不适当”，从《行政复议法》第1条和第44条的规定看，行政行为“违法”和“不适当”是两个并列概念，因此，首先要区别这两个不同的概念，才能更好地展开讨论。在中国行政法学术史上，早先“不适当”与“不合理”是同义的，后来出现了不同的观点。余凌云在谈到行政诉讼中关于合法性审查和合理性审查的关系时认为：“对行政行为的合法性审查，有着从外到内、由浅到深的两个渐进层次：第一层次是最外层的形式合法性审查。如果法官发现主要证据不足、法律适用错误、违反法定程序或者超越职权，足以据此判决撤销的，就根本无须再进一步做实质审查。……第二层次是处于内层的实质合法性审查。只有顺利通过形式合法性审查，才可能进入实质性审查。法官对行政行为的合法性审查，应该是从形式违法到实质违法，由易到难，从浅入深，层层递进。”这一观点以立体视角将合理性纳入合法性范畴，然后再作层次式界分，即形式合法和实质合法。本文赞同这一观点。据此，《行政复议法》第63条第1款第2项、第3项规定属于形式违法（后文详述），而《行政复议法》第63条第1项中的“内容不适当”归入实质违法。至此，本文将行政行为“内容不适当”界定为行政行为实质违法。

2.“内容不适当”的判断

相对于形式合法性审查而言，判断“内容不适当”通常欠缺如同法规范那样具有相对客观化的审查标准。本文认为，判断行政行为“不适当”应当遵循以下三个标准：（1）合目的性。合目的性要求行政行为的内容不得偏离法目的，具有满足法目的实现的正向性。合目的性是一种目的取向的判断标准，它要求复议机关审查行政行为的内容是否满足了法目的需求。正如有学者所言，“变更决定应主要适用于具体行政行为部分违法且可以通过内容改变来达到正确、合法目的的情形。”若经审查发现行政行为内容与立法目的发生了偏离甚至背离，即可以认定行政行为内容不适当。（2）可接受性。行政机关以行政行为所产生的规制效果为手段，达到形成良好法律秩序目的。而要真正达成这一目的，一个基本前提是该行政行为的内容为公民、法人或者其他组织所接受。可接受性是一种结果取向的判断标准。在适用这个审查标准时，如行政处罚“要充分考虑社会公众的切身感受，确保罚款决定符合法理，并考虑相关事理和情理”。这个要求同样可以适用到其他行政行为审查之中。（3）利益权衡。利益权衡要求行政行为的内容是基于平衡各方利益后确定的，它是行政机关利益调节关系的常规工具。利益权衡是一种平衡取向的判断标准。行政行为内容适当，要求行政机关必须权衡申请人人第三人与公共利益的三者关系，使三者利益处于一种相对平衡的状态。

行政行为“内容不适当”作为变更决定的一种情形在2007年《行政复议法实施条例》中早已有之，2023年修订的《行政复议法》承继并作了进一步完善。以下两个与行政复议实质违法变更相关的问题，需要作进一步分析：

第一，适当性举证责任的分配。《行政复议法》第44条第1款规定：“被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。”行政行为内容是否适当，行政机关在作出行政行为时应当已经掌握相应证据，对此争议，由作为被申请人的行政机关来承担举证责任最为公平、合理。行政机关在履行对被申请行政行为适当性举证责任时，应着重从以下两个方面展开：（1）围绕被申请行政行为的合目的性、可接受性和利益权衡三个方面的要求向复议机关提供相关证据材料。证明被申请行政行为适当性的证明对象是行政行为中的“内容”，与围绕被申请行政行为“事实是否清楚”有所不同。也就是说，行政行为中的“内容”适当性证据主要是围绕行政机关如何“裁量”，而不是案件事实有无。涉及行政行为中的“内容”“合目的性”与否，行政机关需要提供解释立法目的的相关材料，如立法说明、权威性法律注释观点等；涉及行政行为“内容”的“可接受性”与否，行政机关需要提供如类似案件等材料；涉及行政行为“内容”如何“利益权衡”，行政机关需要提供多种利益存在依据、政策说明等。（2）理由说明。针对合目的性、可接受性和利益权衡三个方面的要求提供证据材料的同时，行政机关还需要对被申请行政行为中的“内容”是否适当作出理由说明。理由说明可以强化行政行为内容的适当性，在相当程度上，理由比结论更重要。正如有学者所言：“‘理由’可以是复数的，它是多样化、主观化的，不存在唯一绝对正确的答案，只要能获得一定程度的可接受性即可。”之所以有这样的要求，是因为“理由说明”本身就是行政机关一项法定的程序性义务。既然是一项法定程序义务，那么，在行政复议中行政机关就有履行理由说明义务的可能性和必要性。