围绕如何设计行政协议仲裁机制，学界的讨论大致可以区分出两条路径：

第一，对行政协议纠纷进行类型化，将特定类型的纠纷纳入仲裁。第一种类型化方式，是将行政机关在行政协议之下行使公共权力引发的纠纷排除出可仲裁的范围，其他纠纷则皆可由当事人选择采用仲裁解决。延续这一路径，有学者进一步对非高权的可仲裁之争议进行了细致的列举，包括项目公司的股权分配争议、收益分配争议、风险分担争议等。第二种类型化方式，是根据行政协议纠纷所涉及的阶段进行区分，由此，对于合同履行阶段因合同履行发生的政府与社会资本方相互之间的争议，即便其中涉及公共权力的行使，亦视为可仲裁之争议。

然而，无论采取何种类型化方式，都会遭遇类型化下的区分难题。有学者指出，对政府从事的行为本身究竟是履约行为还是行政行为，有时并不容易加以区分，即便对于行政优益权条款，也有学者主张应当具体分析，因为行政机关单方变更或解除协议的行为系正常行使行政职权的行为，还是民事违约行为，实践中法院的判断很不统一，也正因如此，有学者指出，如果纠纷涉及行政协议中的行政法上的权利义务则不能仲裁。延伸一步，如果在一起合同纠纷中交织着行政争议与民事争议，从技术上无法分割处理，则其也不适宜申请仲裁。

第二，在认真反思我国现有的民事诉讼、行政诉讼以及民事仲裁制度等正式的法律纠纷解决机制是否完善的基础上，对商事仲裁制度做适应性调整，以容纳行政协议纠纷之公私融合属性。综合学界既有讨论，具体的完善建议可以概括为下述三个方面：

其一，对衔接制度的完善，若在仲裁过程中发现“行政法上的权利义务内容”即可中止仲裁程序，以及在仲裁程序中配套设置专门的审查环节，“重点审查行政机关做出的某一行为究竟是行使行政优益权的行政行为还是合同行为”。

其二，对司法监督的完善，重点在于对仲裁裁决本身是否合法及是否侵犯公共利益进行专门审查，就此可授权当事人主动提起对侵犯公共利益导致的撤裁审查，同时设置对该撤裁审查决定的“有限二审制度”，以及提升审查强度，以行政实体法为基础，兼顾行政程序法，避免裁决结果对公共利益的伤害。

其三，有关配套程序的完善，对于行政机关自身行为的合法性问题，可引入行政诉讼的举证责任倒置机制，同时为了便利公众监督、维护公共利益，也宜让行政协议仲裁“适度公开”，并为仲裁纠纷利益的相关方作为第三人参与仲裁提供制度保障。

上述两条路径宜统筹考虑，因为哪些纠纷可以纳入仲裁解决，本就与仲裁制度自身进行何种程度的适应性调整直接相关。另考虑到国际投资仲裁同样被视为“兼具私法和公法的色彩”，亦是对商事仲裁之民间自治纠纷解决机制的超越：其虽以商事仲裁程序为基础，但仍根据东道国的公共利益对商事仲裁制度进行了“去商事化”改革，这便恰好为本文对商事仲裁制度基于行政协议之公私融合属性进行适应性调整，提供了可参考的样本。

新修订《仲裁法》第3条规定了可仲裁之范围，其第1款主要包含两方面要素，即“平等主体”与“财产权益纠纷”。立法过程中，学界曾主张删去“平等主体”之表述，以既为国际投资仲裁提供合法性基础，又直接将行政机关缔结的行政协议纳入可仲裁之范围。但最终立法者并未采纳上述建议，仍然在第3条中保留了“平等主体”的表述。

然而，即便如此，本文并不认为“平等主体”可以构成行政协议纳入仲裁范围的障碍。一方面，行政协议显著区别于高权行政行为，而仍属于契约，其在本质上必须符合契约的根本属性——合意，而合意存在的前提，恰恰是双方的法律地位平等。

另一方面，行政法学的基础理论亦同样强调行政机关与行政相对人之法律地位应当平等，如罗豪才先生所言：“坚持法律面前人人平等就是要反对特权主义，无论行政机关还是行政相对人都没有法律之外的特权，都必须按照法律规定办事”，以罗豪才先生之平衡论为根基，笔者曾撰文指出，行政协议同样遵守平等原则，只不过行政协议中双方法律地位的平等在内涵上更具包容性，其并不限于双方权利、义务的对等，还包括行政主体之权力与相对人之权利在整体意义上的结构性均衡。

由此，本文认为，即便立法者在《仲裁法》中保留了“平等主体”之表述，但由于行政协议本就遵循平等原则，因此不应构成阻碍行政协议可仲裁之障碍。

相比而言，“财产权益纠纷”更宜作为行政协议可仲裁范围的判断标准。一方面，前已述及，商事仲裁本就起源于商人之间的习惯法，其以效率为价值本位，对于纠纷解决的成本与收益，皆可归结为对财产权益的计算问题，因此财产权益纠纷也就最适宜于交由仲裁来解决。

另一方面，也要承认行政协议中的财产权益纠纷不同于民事合同中的财产权益纠纷：在行政协议下，其财产权益纠纷往往与公共利益、公共权力相牵连，如相对人承诺进行巨额投资，往往以政府承诺优惠提供特定土地使用权为对价，而后者涉及的招拍挂手续及产权登记显然属于政府应依法基于公共利益之考虑行使公共职权的行为。

为了适配行政协议下财产权益纠纷与公共利益、公共权力之间的复杂牵连关系，可以考虑在以“财产权益纠纷”为积极标准的前提下，同时引入“公共职权”与“协议效力”这两项消极标准：若涉及后两方面的纠纷，即便属于财产权益纠纷，亦应被排除出可仲裁之范围。

行政机关行使“公共职权”的行为，乃是国家主权的体现，考虑到仲裁作为民间自治纠纷解决机制，显然不宜解决与此相关的纠纷，其应被理解为《仲裁法》第3条第2款第2项所规定的“依法应当由行政机关处理的行政争议”。

而对于“协议效力”纠纷，其可进一步区分为协议的适法性纠纷和协议当事人的意思表示纠纷。对于适法性纠纷，本质上属于对协议是否与客观法秩序存在冲突的合法性审查，亦带有明显的主权属性，且由于行政协议与公共职责息息相关，其合法性审查的边界被普遍认为比民事合同之无效审查的边界更广，且带有更强的政策属性，因此也不宜由民间自治组织实施审查。而对于协议当事人的意思表示纠纷，主要涉及对缔约当事人意思表示是否自由且真实的判断。

考虑到行政机关作为公法人，其做出意思表示的行为及其效力判断，乃由政府组织法予以细致规范，使得对行政机关之意思表示的审查也会转变为对行政行为的合法性审查，基于前述相同的理由，也不宜由仲裁解决。而对于协议相对人的意思表示是否自由真实，这与合法性审查无关，本可以交由仲裁解决，只是基于便利性考虑，可能与其他各类效力纠纷交由统一渠道管辖为宜，当然，就此尚有进一步细致讨论的空间。

由此，综合各方面的考虑，行政协议可仲裁之范围，应可初步定位为“财产权益纠纷”，但“公共职权纠纷”以及“协议效力纠纷”除外。至于可仲裁范围具体为何，则要根据个案来判断：

其一，双方当事人在订立仲裁协议时，就应当自行判断并把关约定的仲裁事项应属于上述可仲裁范围之内。

其二，对于约定仲裁事项是否可仲裁有争议的，倒不必设置专门的审查程序，而可通过《仲裁法》第31条中的仲裁协议的效力异议提起，无论是仲裁机构还是仲裁庭在审查该仲裁协议效力异议时，都需考虑如果由仲裁庭对案涉争议做出决定，该决定在未来将面临多大的执行风险。

其三，若仲裁庭在财产权益争议的实体审理过程中发现涉及“公共职权”或“协议效力”纠纷，认为无法继续审理的，可中止仲裁程序，建议当事人通过行政复议、行政诉讼先行解决，此后再恢复仲裁程序。对于上述管辖衔接的程序性安排，可由仲裁机构通过专门的行政协议仲裁规则来细化。

即便排除了“公共职权纠纷”和“协议效力纠纷”，行政协议下的财产权益纠纷仍然关涉公共服务能否获得持续保障、公共服务的提供是否公平反歧视、公共资源的开发利用是否符合环境保护之要求等广泛公共利益，因而仍然存在公法规范深度适用的需要。以商事仲裁程序解决此类公私融合法律关系之争议，仍有必要进行适应性调整。国际投资仲裁的改革实践就为此提供了很好的案例。