行政协议制度旨在以协议方式柔化公共权力、保障公共利益，因而具有公私融合的属性。结合国际投资仲裁领域“去商事化”改革实践，未来应当构建适配行政协议之公私融合特征的专门仲裁制度：就可仲裁范围而言，应可初步定位为行政协议中的“财产权益纠纷”，但“公共职权纠纷”与“协议效力纠纷”除外；在司法监督与法律适用层面，应当明确仲裁庭需全面适用行政法律规范与民商事法律规范，强化对裁决是否违背公共利益的司法审查，赋予当事人以此为由申请撤裁或不予执行的权利，引入检察公益诉讼机制监督行政机关积极行权，并探索构建区别于纯粹商事仲裁的公共利益审查标准；在仲裁程序层面，需确立以公开为原则的行政协议仲裁程序，并建立恰当的第三方参与机制。

行政协议；仲裁；公私融合；公共利益；司法监督

自2015年5月《行政诉讼法》修正生效，行政协议正式进入我国实证法体系，但相关纠纷解决仍缺乏充分的制度供给：2015年《行政诉讼法》修正并未进行更契合行政协议纠纷属性的“关系性改革”，而是路径依赖地将行政协议纠纷类型化为四类行为争议。2015年5月同步生效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）对行政协议纠纷的诉讼时效、起诉期限、案件管辖、法律适用、判决类型等内容进行了补充。

但是，上述内容仍缺乏体系性，并且随着2018年2月《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）生效，前述规定被宣告废止，导致彼时的行政协议纠纷解决规则甚至回到了《行政诉讼法》第78条单一条款支撑的境地。

直到2020年1月《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，以下称《行政协议司法解释》）正式生效，才开启了对行政协议纠纷解决机制的体系化构建。

然而，也应认识到，该司法解释远未完成这一任务，特别是其中的行政协议可仲裁性条款，即第26条，就引发了广泛的争议。依据该条之规定，“行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外”。上述内容被解读为明确将仲裁排除出行政协议纠纷解决的可选路径，导致学术界、实务界围绕行政协议可仲裁问题展开激烈争论，以至于有学者评价“具备公法因素的行政协议纠纷的可仲裁性是近年来争议最大的问题之一，也成为仲裁法与行政法衔接的核心内容”。

需要注意的是，行政协议可仲裁争议背后之底层理论张力由来已久。早在20世纪90年代，行政法学界讨论行政合同之纠纷解决时，代表性观点就认为，行政契约中双方当事人形成的主要是行政法上的权利义务关系，这种权利义务关系与民法上的权利义务关系迥然不同。因此对这种关系的调整必须适用行政法，对由此产生的争议也应循行政救济途径解决；而民事契约概由民法调整，且有关争议依民事诉讼或仲裁途径解决。

对于实践中存在的将行政合同视为民事合同，遂通过调解、仲裁等民商事纠纷解决机制处理的情形，行政法学者也提出了批评，强调应当避免“泛民法化”的倾向。相关的民法化纠纷解决实践也遭遇了政府方当事人的实际挑战，如2004年某市政府所涉的一起政府特许经营案件，运营商在依约定向贸仲提请仲裁后，该市政府在接到仲裁通知后向该市中级人民法院提出管辖异议认为仲裁无权受理本案。要言之，行政协议涉及公共利益，与仲裁制度存在天然的抵牾，此观点在行政法学界有着长期的认知积累。

2025年，行政法学界启动了《行政协议法（专家建议稿）》的研究工作，行政协议争议能否仲裁自然是无法回避的议题。考虑到2023年《行政复议法》完成了立法以来的首次大修，行政协议争议进入行政复议范围；2025年《仲裁法》也同样完成了首次修订，其第3条中关于可仲裁性标准之规定中的“平等主体”概念的去留也经历了反复拉锯，且最终获得保留，立法者亦明确将兼具私法和公法色彩的国际投资仲裁纳入范围，这也为将行政协议争议纳入仲裁保留了想象空间。

可以看到，自2020年《行政协议司法解释》生效以来，行政协议法立法研究的实际需求，以及行政法、仲裁法在实证法层面的最新发展，共同为我们重新梳理、探讨行政协议的可仲裁性问题提供了新的背景，并为我们尝试解决这一问题提供了新的契机。