冯洋

浙江大学光华法学院副教授、博士生导师，法学博士

登记作为实现数据确权与交易流通的基础性机制，已被确立为我国数据产权制度体系构建的关键环节。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称“数据二十条”)明确提出“研究数据产权登记新方式”，并倡导“建立健全数据要素登记及披露机制”，为登记制度构建提供了明确的顶层政策指引。从制度经济学视角来看，数据登记制度的运行机理在于通过明确数据权利的归属，使得登记主体产生关于数据开发与利用的稳定的行为预期，从而有效促进数据的流通与利用。在中央政策引领下，一些省市已展开积极的制度探索，例如深圳市与浙江省分别制定了《深圳市数据产权登记管理暂行办法》和《浙江省数据知识产权登记办法(试行)》。总体来看，我国数据产权登记制度的构建虽已在地方启动，但仍处于初步探索阶段。个人数据、企业数据与公共数据在法益属性、权利基础、流通逻辑与使用目的等方面存在显著差异，因而难以通过统一的登记制度予以涵盖。基于不同类型数据的特点与市场化需求，构建差异化的登记规则，成为当前推进数据产权制度建设的一条现实可行之道。

公共数据资源登记制度建设已纳入国家数据基础制度建设的议程。2025年1月由国家发展改革委与国家数据局联合发布的《公共数据资源登记管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，初步构建了涵盖登记主体、程序与管理要求的基础框架。自2025年3月起，国家及省级公共数据资源登记平台陆续建成上线，为登记制度的落地提供了技术支撑。然而，近一年来，各地尚未出台与《暂行办法》相配套的实施细则，实践中公共数据资源登记尚处于未实质启动的状态。以在公共数据资源开发利用走在前列的浙江省为例，截至2025年6月，全省纳入目录管理的公共数据集已超过300万条；截至2025年9月，数据知识产权登记申请量达5.8万件，颁发证书2.4万张。形成反差的是，公共数据资源登记却未见实质性进展。尽管省级登记平台已上线运行，但平台披露的信息极为有限，既未公开登记数据，也缺乏相关业务动态。

实践停滞不前的根源在于当前公共数据资源登记制度无论从形式还是从内容上看，都尚未完成建构。有必要通过适格的法律规范，从公共数据资源的权属、登记范围、法律效力等方面完成制度构造，并妥善处理其与数据安全、个人信息保护等制度的衔接，方能使登记制度真正发挥促进公共数据要素市场化配置的功能。民法学者从数据产权登记的功能、客体范围与法律效力等维度展开了一定的探讨，知识产权学者亦围绕实践中初具形态的“数据知识产权登记”进行实践总结与学理研讨，然而针对公共数据资源登记制度的研究仍显薄弱，尚未形成具有体系性的制度建构方案。本文立足于国家义务之履行，将公共数据资源登记制度划分为所有权登记与使用权登记的二阶结构，在此基础上系统研讨登记的制度构造，以期为推动该制度的深化建构提供方向性指引。