应以履行公共数据资源开发利用的国家义务为根本目标，构建所有权登记与使用权登记相分离的二阶登记制度。第一阶段的所有权登记，旨在对公共数据资源进行权属确认，并将其纳入国家统一登记簿，完成从国家事实控制到国家所有的物权客体的转化。公共数据资源登记须以国家法律授权为基础，建议通过国家法律的制定或者修订明确公共数据资源的国家所有权属性及其衍生使用权的可移转性，并授权国务院制定配套登记规则。第一阶段登记的核心任务是通过登记明确资源权属，从而为资源的市场化流通奠定前提性制度基础。该阶段登记制度具有以下三方面特征。其一，登记具有确认公共数据资源生成的效力。登记是公共数据资源生成的关键制度环节，只有通过登记，经技术加工形成的具备市场价值的公共数据集才能成为具有财产属性和可交易性的资源客体，从而完成公共数据资源化。其二，进入登记范围的公共数据资源仅是由部分公共数据加工而成。并非所有公共数据皆可被纳入登记范围，经甄别加工，其中具备市场价值的部分才予以登记。资源化与登记程序的本质是对公共数据中可商品化部分的识别与萃取，而非对公共数据整体作出价值确认。其三，登记所确立的所有权具有不可转让性。依照“数据二十条”所确立的“原始数据不出域”原则，该阶段登记所确认的所有权体现了国家对于公共数据资源的控制与管理，该所有权不得转让，其根本目的是促进数据的授权利用与价值开发。公共数据资源第二阶段登记的核心任务在于实现公共数据资源所有权与其派生权能的分离，并推动此类权能有序进入市场。该登记在主体层面构建了国家作为所有权人与市场主体作为用益权人的格局，其本质是通过向市场主体转移部分权能，促成公共数据资源价值的释放。第二阶段登记具有三方面特征。其一，申请主体限于市场主体。此项主体限定旨在激励公共数据资源的市场化开发与社会化利用。国家机关基于公共服务与行政管理需要而对公共数据进行的内部利用，则遵循公共数据共享机制，不纳入本登记范畴。其二，登记客体为公共数据资源的使用权。依据“数据二十条”所确立的“数据可用不可见”原则，公共数据资源的使用权也并非完全的使用权。基于公共数据可复制而不减损价值且具聚合增值之特性，该使用权可经重复登记而授权多方使用。其三，登记构成授权运营的重要环节。授权运营是公共数据市场化开发的制度载体，而第二阶登记则是从授权迈向运营的合法性确认基础，其制度设计直接关乎授权关系的法律效力，并深刻影响授权主体与市场主体在公共数据资源开发利用中的互动结构。运营方对公共数据资源进行加工后形成的公共数据产品与服务是否应当纳入公共数据资源登记的范围?对于这一问题，《暂行办法》第5条采取了审慎的肯定立场，鼓励运营方及公用事业企业对公共数据开发利用形成的产品与服务进行登记。此种规范态度呈现出将其纳入公共数据资源登记的客体范畴的倾向。本文认为公共数据产品和服务不宜纳入公共数据资源登记客体范畴，理由有三。首先，公共数据产品、服务的权属与处分原则与公共数据资源存在不同。公共数据产品与服务的所有权原则上归属于运营方，其处分遵循“法无禁止则自由”的私法自治原则。而公共数据资源的所有权主体是国家，遵循“法无授权即禁止”的行政控权原则，公共数据资源的处分受到严格限制。其次，制度价值取向不同。数据产品与服务登记以尊重所有权人意思自治、保障经营自主为价值导向。而公共数据资源登记以履行数据资源开发利用的国家义务为根本目标。最后，既有登记制度的样态也是重要的考量因素。当前数据产权登记与数据知识产权登记制度已有一定的实践基础，具备为公共数据产品与服务提供登记服务的能力。因此，公共数据产品与服务在规范层面应纳入数据产权登记体系，而非公共数据资源登记体系的第三阶段。公共数据资源登记的法律性质，系指该登记行为在规范层面所应归属的法律行为类型。明确其法律性质是公共数据资源登记制度融入现行法律体系，并与其他法律子系统融贯衔接的必要前提。本章从公法角度辨析登记的行政行为属性，并结合数据要素市场化配置的改革目标，阐释登记制度所承载的三项功能。
公共数据资源的两个阶段登记均为行政行为。从法律属性来看，第一阶段与第二阶段的公共数据资源登记存在显著区别。第一阶段登记不仅是对公共数据资源的确认，更构成法律层面上的生成。第二阶段登记则产生授予申请主体公共数据使用权的效果，凸显了行政许可性质，发生权属变动的法律效果。一阶与二阶登记虽然都属于行政行为，但是在行为性质、参与主体、法律效果及法律义务方面亦有实质不同。公共数据资源的第一阶登记行为具有资源生成与所有权确认的法律效果。政府作为法定责任主体，不仅主导公共数据的整合与资源转化，更基于其国家义务承担者的身份，通过登记行为实现对公共数据资源所有权的正式宣告。尽管市场主体可通过建议或技术外包等形式参与公共数据资源化的部分流程，但政府意志始终最终决定公共数据资源的形态与权属。国家所有的法律定位及开发利用的现实需求，均要求登记制度具备全面性与刚性。国家义务的落实须依靠清晰的制度建构确保公共数据从生成到登记的全流程处于法治框架之内，防范行政恣意、权责虚化与怠惰，最终使公共数据资源的国家所有在实践中得到充分实现。第一阶段登记制度在性质上虽属于行政行为，但其有效运作实为公权力与市场机制合力的结果。公共数据资源的价值需通过市场主体积极参与才能实现，因此需构建正式渠道，使市场需求与资源使用反馈得以向政府侧传导，进而优化公共数据资源化进程。登记制度是实现反哺优化数据资源的重要制度安排。第一阶段的登记制度构建重点在于政府内部职责的科学配置，尤其是数据管理部门与数源部门之间的权责界分。若登记制度促进公共数据资源开发利用目标与数源部门及数据管理部门的利益取向一致，则能起到促进公共数据资源开发利用的效果。故登记制度设计须契合行政主体的利益导向，通过激励相容的规范安排，形成正向激励，增强政府部门在数据资源供给与授权中的内生动力。公共数据资源的第二阶登记在性质上属于行政许可行为。该行为旨在对由政府保有的公共数据资源进行使用权赋权，允许符合法定条件的申请主体对其进行开发利用。在此制度下，政府一方面作为公共数据资源的权属代表行使赋权职能，另一方面则以登记机关身份承担审查与监管职责。登记机关通过设定包括申请人资质、数据使用目的及合规承诺等事前审查要件，界定公共数据资源使用权的授予范围与行使方式，从而实现对公共数据资源利用的有效规制。此类登记不仅产生赋权效果，更通过对申请运营方的准入控制与行为约束，体现出规制导向，本质上是通过行政许可方式实现对公共数据资源流通与利用的法律控制。依资源类型与开放方式之差异，公共数据资源第二阶段登记的行政许可具体类型可分为无条件开放、一般许可与特许经营等不同模式，此种类型化区分直接影响被许可主体的义务内容与行为边界。正因如此，第二阶登记成为政府塑造运营方开放利用公共数据资源行为的重要规制工具。从物理属性看，公共数据具有非竞争性与可无限复制的特征，无条件开放似乎是实现公共数据资源全民可及性与利用效率最大化的模式。然而，自2016年我国启动公共数据开放以来，该制度在供给充分性与实际利用效果方面均未达预期，原因既包括数智基础设施尚未成熟，亦源于数源部门在无条件开放模式下缺乏足够的公共数据供给激励。特许经营模式将公共数据资源授权于特定市场主体，虽能生成相当程度的公共数据供给激励，却可能限制竞争，影响了公共数据资源的可及性。当前浙江、江苏等地出台的授权运营办法，则多倾向于采用一般许可模式，试图在授权平等性与激励数据供给之间寻求制度平衡。
