平台制定的规则种类与数量日益增多，平台制定的规则体系呈现出规模化扩张与领域泛化趋势，平台实际上承接了传统上由国家履行的大量公共职能。平台对国家主导的权力结构产生消解和重构，数字时代不适宜国家履行的职能正逐渐转移到平台，平台扮演着私人治理者的公共角色。

平台具有信息、专业、效率、动力等优势，国家的部分权力不断转移到平台，具有时代必然性。其一，平台具有信息优势。任何规则的制定都离不开充分、可靠的信息基础，信息不足、信息不对称、信息错误等信息缺陷，会直接影响规则的质量。作为数字市场构建者和运营者的平台，具有明显的信息优势，可以制定出质量更高的规则。其二，平台具有专业优势。相比于国家立法对平台内市场的外部干预，平台通过运用更为专业的行业知识与前沿技术，所制定的平台规则可能更为精准高效。平台更能实质地影响和控制用户的行为，平台所设定的违规处罚手段往往更为灵活多元，平台可以更有力地保障平台规则的有效实施。其三，平台具有效率优势。对于数字市场不断涌现的新型问题，拥有更多人力、财力、数据等资源的平台，可以更迅速地通过制定规则予以回应。其四，平台具有动力优势。国家立法可能因官僚作风导致激励不足，但平台的利润同其生态系统的经济价值直接相关，平台制定规则存在“高动力激励”。平台为了获取更多的商业利益，往往更有动力及时制定并不断完善平台规则。

首先，国家立法需要平台规则予以具体化。平台经济属于法治经济，推动平台经济创新和健康发展，需要国家通过立法予以保障。但国家法律大多宽泛而模糊，需要平台制定执行性规则予以具体化。国家不仅在抽象层面要求平台制定相应的平台规则，如《网络信息内容生态治理规定》要求“制定本平台网络信息内容生态治理细则”，而且也为平台设定了大量法定义务，如《互联网跟帖评论服务管理规定》为社交媒体平台设定了先审后发、建立用户分级管理制度等义务。如果没有平台规则，国家法律的很多条款就难以得到有效实施。在美新逸百货行诉北京空间变换科技公司案中，法院认为，“作为在线电子商务平台经营者，有权利也有责任在符合国家法律法规前提下制定并落实相应的管理规则”。制定细致的执行性平台规则，是平台有效履行法定义务的必然要求。

其次，平台规则是国家立法的重要补充。平台经济发展迅速，数字市场日新月异，但国家立法程序复杂，再加上立法机关的认知局限、人力财力有限等因素，导致国家立法可能存在空白。对于已经生效的国家法律，可能已不适应不断兴起的新技术、新产业、新业态、新模式，存在滞后性。平台规则可以有效填补国家立法的缺位和漏洞，“数字平台私人规制能够在传统国家治理体系外部对其治理能力和治理资源的不足进行有益补充”。良好的私人规范，最终可能被国家法律吸收。

通过平台规则所构建的私人秩序，包括外在力量形成的强制秩序和内在力量生成的自发秩序。国家不应是也无法成为公共治理的唯一主体，网络公共空间秩序需要国家和平台共同维护。国家法律和平台规则并存，是对网络公共空间进行公私协同治理的必然要求。国家法律应当引导平台规则的发展，规范平台规则的制定过程，防范平台规则的滥用风险，同时尊重平台自主权，避免不当干预平台自治；平台规则必须有效落实国家法律，并及时弥补国家立法的疏漏、不足与空白。

平台上存在大量负外部性行为，如社交媒体平台用户为了获取流量和热度而发布煽动暴力、违背公序良俗、传递错误价值导向等方面的信息内容，电商平台内经营者销售假冒伪劣产品、刷单炒信、虚假评价，平台必须制定相应的管理规则。缺乏规则之治的网络公共空间，必然是一个秩序混乱、公平缺失、信任不足的数字市场。作为网络公共空间创建者和运营者的平台，天然负有维护平台秩序的主体责任，需要积极主动制定并完善各类规则，把网络公共空间的负外部性降到最低限度。“既然相关的网络交易空间为平台经营者所建构，要求平台经营者履行相应的管理职能就是合理的。”

平台规则是网络公共空间的行为准则，是平台“执法”和“司法”的规范依据，承担着维护数字市场秩序的公共职能。平台规则几乎涵盖数字市场运行的各个领域，既规范平台同平台内经营者、从业者、消费者等主体的纵向关系，又调整用户之间的横向关系。无论是适用的对象数量，还是适用的地域范围，抑或是适用的强制力保障，平台规则的影响力可能都远远超过国家法律。市场决定资源配置是市场经济的本质，平台制定规则维护数字市场秩序是市场自我调节的重要方式。平台经济的创新和健康发展离不开良好的平台规则，平台规则对于形成有效市场具有关键作用。

尽管平台规则具有重要的公共治理功能，但由于私人主体固有的私利性，私人治理秩序可能缺乏公正性。平台基于商业利益最大化动机，滥用其规则制定权，可能对法治造成实质性破坏。作为私人治理产物的平台规则，其合法性和合理性难以完全通过私法自治机制得到解决，适度的公法治理必不可少。

平台管办合一的公私混合角色，极易导致平台滥用规则制定权。平台既创建并经营数字市场，又规制网络公共空间，同时具有市场经营者和市场规制者的双重主体身份，属于典型的管办合一。一方面，平台属于市场经营者，通过关系型契约创建数字市场为用户提供网络服务而获取商业利益；另一方面，平台属于市场规制者，通过行使私权力对网络公共空间进行管理。平台经济的兴起“模糊了商业主体与公共机构之间的界限”，平台兼具企业和市场的双重属性。“平台作为监管者的准公共性质与作为运营企业的商业性质之间始终具有深刻的矛盾”，平台极易制定不公平的规则而追求商业利益最大化。“平台会根据自身利益制定市场交易规则，常常会违背或搁置公平交易原则。”平台依托算法等新兴技术手段，利用价格形成、流量分配及售后服务等平台规则，迫使平台内经营者陷入“内卷式”竞争。平台经济的发展造成了既有法律治理的部分盲区，保障市场组织者和管理者中立性的传统法律无法直接适用于平台，从而无法克服平台履行市场规制职能时的趋利性倾向。

由于用户处于弱势地位，难以有效制约平台规则制定权。平台规则对用户基本权利与自由产生着日益重要的全方位影响，但基本上都是由平台自上而下单方主导制定的。当用户无法有效实质参与平台规则的制定过程时，当利益相关方无法充分表达意见时，平台往往倾向于以符合自身商业利益最大化的方式来单方制定规则。

平台一旦滥用规则制定权，就会产生极大的社会危害。一是侵犯用户权利。平台极易通过平台规则保护自身利益，不合理地限制用户尤其是平台内经营者、从业者等主体的权利。例如，社交媒体平台滥用规则制定权，不仅会影响用户的言论自由、思想自由、集会和示威自由、选举权和被选举权等公民政治权利，还会影响其受教育权、文化权以及各种员工权利等经济、社会和文化权利。二是破坏公平竞争的数字市场秩序。平台不仅可能通过自我优待、算法歧视等手段损害平台内的公平竞争秩序，而且可能通过算法共谋、强制“二选一”等手段排除、限制平台间竞争。平台通过“规则设计—算法执行—流量锁定”机制形成的“内卷式”竞争，已成为阻碍平台经济创新和健康发展的绊脚石。“内卷式”竞争不仅损害了微观经济主体的利益，而且使得宏观经济运行陷入“低价竞争—商品低质—消费降级”的恶性循环，导致生产资源配置效率下降和创新资源投入减少。三是弱化国家治理效能。异化的平台规则制定权会不断侵蚀国家权力，平台试图借助数字力量垄断治理权。一些国家已出现平台通过政治“旋转门”来影响国家决策、深度嵌入国家社会经济运行机制而瓦解国家公权力的现象。平台越来越想挣脱国家的约束，建构起满足其资本增值要求的数字强权，平台资本主义值得警惕。