法治是最好的营商环境。以《优化营商环境条例》为核心的优化营商环境立法为行政机关设定的职责性质并不完全相同。根据其属性不同可以将其规制职责类型化为：市场秩序监管、政务服务提供和私经济行政。在优化营商环境的实践中，不同类型的行政规制需要遵守不同的合法性框架。作为市场秩序监管者，行政机关的规制责任在于推进依法行政、强化监管实效，着力解决信用监管制度合法性与有效性不足、“双随机、一公开”可能产生监管漏洞、监管工具衔接欠缺制度评估等问题。作为政务服务提供者，行政机关的规制责任在于提供规范、高效、便民的政务服务，积极应对审批服务改革与依法行政之间的潜在冲突、政务服务标准化与差异化服务的矛盾、在线办理与便民原则的契合性等问题。作为私经济行政主体直接介入市场竞争时，行政机关的规制责任在于坚持平等获取、诚实守信的基本原则，尽量明确行政机关直接接入市场竞争的标准，维护市场公平。对行政机关在营商环境中的规制责任进行类型化分析，可以更好地理清行政规制职责的性质，防范职责行使的合法性风险，实现有效市场和有为政府的更好平衡。

优化营商环境；行政规制；经济规制；依法行政；政务服务

在现代社会，国家可以通过监督、引导、扶助等多种方式来介入经济生活。国家介入经济生活的不同方式，体现了对于经济生活的不同国家责任。目前，我国多个地方出台了优化营商环境的地方性法规和规章。从相关立法来看，各级行政机关在该领域的规制责任大致可以分为三类：市场秩序监管、政务服务提供与私经济行政。在这三种不同的规制职责下，行政规制职责的行使方式和合法性框架存在显著差异。

经济学通常认为，竞争是实现自由的最优手段。“从法律角度来看，市场竞争实际上是私人市场主体行使基本权利的竞争行为，也是行使其竞争自由的行为。”但对竞争的保护并非当然排斥国家公权力的干预。“如果竞争政策暴露出了绝对市场权力的缺点，则国家可以以公共利益为由（例如出于保护竞争的目的）对过分强大的竞争者依法作出一定限制。国家有义务维护公共利益，也就是说，国家负有义务来维持和保证行使基本权利的前提条件。”在现代经济活动中，公平有序的竞争难以仅仅通过市场秩序自然形成，其还有赖于国家公权力的监督和保障。

作为一项国家任务，经济监管的主要目的在于通过国家公权力的积极干预，确保竞争市场的开放性和竞争秩序的有效性。具体来说，在优化营商环境方面，政府的经济监管职能主要体现为三个方面。一是确保市场竞争的平等性和开放性。《条例》第二十条规定：国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类经营主体均可以依法平等进入。二是确保经营主体在获取公共资源方面的平等性。《条例》第十二条规定了经营主体平等获取公共资源的权利；第十三条规定了招标投标和政府采购中的禁止差别和歧视待遇。三是强化市场监管，确保市场秩序的公平性和有效性。如《条例》第二十一条规定了对垄断行为、不正当竞争行为的监管，以及第五章关于监管执法的内容。作为经济监管者，政府的核心使命在于通过各种执法手段，确保经营主体能够自由进出市场、充分开展竞争。

在现代社会，政务服务是经济基础设施的重要组成部分。“经济基础设施是指经济主体基于政府的行为而能够利用的所有物质、制度和人员设施的总和。”营商环境作为国家和地区软实力的集中体现，不仅要求各级行政机关严格依法履行监管职责，也要求各级政府部门能够为经营主体的生产经营活动提供更高效、便捷、优质的政务服务。“在任何经济秩序中，只有当经济活动所需要的事实和法律框架条件已经存在的时候，生产、投资、加工、分配和资源利用才能够达到最优状态。”

在优化营商环境立法中，立法者通过强化政务服务的高效、规范、便捷等要求，要求各级行政机关为经营主体提供优质高效便民的政务服务。优化营商环境立法对各级行政机关提供政务服务的要求，主要集中于以下几个方面：一是政务服务的标准化。《条例》第三十五条规定了推进政务服务标准化的内容，明确政府及其有关部门应当落实减环节、减材料、减时限要求，编制并向社会公开政务服务事项标准化工作流程和办事指南，推动同一事项无差别受理、同标准办理。二是深入推进“放管服”改革，优化行政审批服务。《条例》第三十九至四十二条体现了推进“放管服”改革的相关内容，明确国家严格控制新设行政许可并大力精简已有行政许可，通过整合实施、下放审批层级等多种方式，优化审批服务，提高审批效率。三是推动行政政务服务的便利化。《条例》提出要对标国际一流标准，推广国内最佳实践，对提升办理建筑许可、跨境贸易、纳税、不动产登记等与经营主体生产经营活动密切相关的重点领域政务服务便利化程度提出具体要求，为相关领域深化改革提供了目标指引。

政府在优化营商环境的过程中，不仅扮演着监管者和服务者的角色，还可以通过私法方式来履行公共职能，学理上将此种行政形态称为私经济行政。“私经济行政亦可称为国库行政，指国家并非居于公权力主体地位行使权力，而系处于与私人相当之法律地位，并在私法支配下所为之各种行为。”私经济行政一般包括四类，分别是以私法手段实现行政任务的行为、以私法组织形态或特设机构所从事的营利行为、私法形态的辅助行为、参与纯粹的交易行为。

政府通过合同方式来实现行政任务，并不像私主体那样享有较大的自主空间。在优化营商环境的相关立法中，对于公共主体以合同方式介入经济生活，主要施加了两方面的限制条件。一是公共采购中的平等对待要求。“国家不仅仅通过法律规制措施或亲自参与竞争来影响竞争，而且可以作为需求者在很大程度上影响竞争。公共采购合同对私经济来说往往是巨大的委托合同，所以公共采购是影响竞争的一个非常重要的经济因素。”《条例》第十三条规定了政府在招标投标和政府采购活动中不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。二是在政府合同的履行中要重信守诺。《条例》第三十一条规定了政府履行与私主体签订的合同和承诺的诚信要求，第三十二条规定了政府不得违约拖欠货物、工程、服务等账款的守信要求。此种重信守诺的要求，并非基于行政主体的公法人身份，而是作为平等民事主体应当遵守的普遍合同义务与法定义务。