另一方面，“双随机、一公开”对于基层执法资源带来极大挑战。随着综合执法的不断推进和执法队伍的不断下沉，行政执法面临着专业性不足的挑战。通常来说，不同的监管领域对执法人员的专业能力有着不同的需求，但基层执法人员基本上要承担所有的执法职能，这些执法人员素质参差不齐，知识储备与实践所需差距较大，导致一些检查存在形式化现象，监管实效有待提升。“‘双随机、一公开’监管对行政执法程序的流程改造，一定程度上也可能会加剧行政执法资源与市场监管对象之间的张力，使得基层执法资源的匮乏现象更加紧迫突出，这是‘双随机、一公开’监管带来的制度悖论。”

3. 不同监管手段之间的衔接欠缺制度化的评估

《条例》的创新之一在于创设了众多新型监管制度，如第五十五条规定了包容审慎监管，第五十六条规定了非现场监管，第五十九条规定了非强制性手段监管等。这些不同类型的监管制度的引入，无疑能够极大丰富监管部门的监管工具库，提升行政执法效能。然而这些种类丰富的监管制度之间如何进行衔接和协同，《条例》本身并未提供明确的标准。实践中，关于不同监管工具之间如何选择，也可能产生一些问题。

首先，简政放权可能导致监管责任虚化。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第十三条第四项规定，“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”，可以不设行政许可。这意味着事后监管是原则，事前监管是例外，能通过事后监督解决的，就不再进行事前监督，但哪些领域事后监督的成效优于事前监督，却缺乏明确的标准。当前，许多地区将“减证便民”作为简政放权的具体举措，这是政府行政服务改革的创新点之一，但是也有个别政府机关在缺乏严格论证的情况下，盲目追求“减证”的数量，因此引发了一系列问题和弊端。正如有学者指出的，“在我国现阶段的规制改革中，最为迫切的或许并非急于将目光投向合作规制、准规制甚或自我规制，毕竟，许多领域内的经营主体、社会组织并不健全，独立性和专业性不足；而是需要探寻和发展完善许可工具的替代品，如备案、信用等级管理等，为先证后核这样的许可‘变体’构建独立的运作机制，并借鉴其他国家现有的消极许可制度将其‘工具化’，从而纳入我国的规制谱系形成当中。”

其次，事前事中事后不同监管手段之间的转换欠缺制度化的机制。“理论上而言，《行政许可法》中的许可评价制度应当扮演事前许可与事中事后监管之间的枢纽通道功能，由行政许可评价制度来判断行政许可的存续必要性，是否需要及时予以修改或废止，以及事中事后监管作为替代机制取代事前许可能否满足规制需求，对于两种不同机制各自从经济收益与行政成本等角度进行定性或量化比较。”选择何种监管手段，要综合考虑监管对象与公众健康、社会安全的关联度，社会的诚信体系建设和竞争机制，经营主体的自我治理和自我约束能力等多重因素。但实践中，因为监管工具效能评估制度的欠缺，不同监管工具之间如何衔接，往往依赖于行政机关的主观判断，欠缺明确的操作标准。

最后，执法任务下沉与执法资源的有限性之间的矛盾依然较为突出。随着监管对象和监管事项的增大，有限的执法人员和执法经费难以应对不断增加和日益复杂的执法任务，可能对执法目标的顺利实现产生障碍。

优化营商环境，不仅依赖公共机构严格规范公正文明执法，确保市场秩序的竞争性和有序性，也依赖各级政府及其工作部门提供高效便捷的政务服务。从某种程度上讲，政务服务质量的高低，决定着营商环境的优劣。我国优化营商环境立法，以政务服务的标准化、便利化为主要目标，规定了一系列创新手段，如“先证后核”、告知承诺制等，对行政机关提供政务服务提出了诸多要求。但这些规制举措在促进政务服务标准化、便利化的同时，也潜藏着一定的合法性风险。

优化行政审批服务是优化政务服务的重要内容。《条例》第四十一条要求行政机关精简投资审批要件，强化项目决策与用地、规划等建设条件落实的协同，实行与相关审批在线并联办理。第四十二条要求行政机关优化工程建设项目审批流程，推行并联审批、多图联审、联合竣工验收等方式，简化审批手续，提高审批效能。实践中，行政机关为进一步提升便利性，对行政审批制度进行了大刀阔斧的改革，采用取消许可、下放许可权、压缩审批环节、联合审批等一系列手段，实现了压缩审批时间、提高审批效率的改革目标。应当看到，此种以提升行政审批效率为主要目标的审批服务改革，对于激发经营主体的活力，优化营商环境，具有极为重要的意义。但对于其中潜藏的合法性风险，我们也必须加以重视。

1. 告知承诺制与许可条件法定的潜在冲突

告知承诺制是当下优化行政审批服务中重点推行的一项制度。其基本内容是指，公民、法人或其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次性告知其审批条件及应当提交的材料，申请人以书面形式作出其符合审批条件的承诺，由行政审批机关作出行政审批决定的方式。《条例》第四十条明确规定：“对实行行政许可管理的事项，行政机关应当通过整合实施、下放审批层级等多种方式，优化审批服务，提高审批效率，减轻市场主体负担。符合相关条件和要求的，可以按照有关规定采取告知承诺的方式办理。”告知承诺制作为许可方式的变革，缓解了经营主体对简政放权的需求与政府监管目标达成之间的张力，有利于激发经营主体诚信自觉地遵守条件，同时提升了许可效率，以事中事后监管的方式加强监管力度，将许可制度由静态的审批转向动态的监管。

然而，职权法定是行政合法性原则的核心内容。“职权法定是法治政府的最基本要求，它决定着法治政府应当依法实施行政管理，没有法定依据，行政机关不得作出影响相对人合法权益或增加相对人义务的决定。”它要求行政机关的职权都必须具有实在法上的依据，行政机关应严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。我国《行政许可法》在行政许可的设定方面遵循了较为严格的法律保留原则，其目的在于通过许可设定权的集中来减少行政自我授权的合法性风险。“表面上，立法机关相比行政机关，中央、省级和较大的市相比更低层级地方，获得立法者更多的信任。实际上，立法者是在审批事项创设的规范性与便宜性之间寻找平衡。”《行政许可法》第十八条规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”该规定更是将许可的设定与许可的实施主体、条件、程序、期限等行政许可的实施要素绑定在一起，期待法律规范在设定行政许可的同时对这些要素都作出具体规定。《条例》第四十条的规定虽然从形式上解决了告知承诺制的合法性困境，但其依然面临一定的风险。一方面，其改变了法定的审查方式和条件。原本应当由行政机关予以审查的条件，现在容许当事人自行承诺，行政机关不再予以审查即发放许可。如此，使得法律设立的许可所欲防范的公共风险，可能被忽视或放大。另一方面，告知承诺制的实施，也必然改变法定的责任分配方式。在先前的许可中，许可条件经行政机关审查；如果发生相关风险，行政机关需要承担相应责任。而在实行告知承诺的事项上，则由被许可人自行承担相关的风险和法律责任。

2. 优化审批服务下程序缩减可能政务服务导致对第三人权益保障的弱化

优化政务服务的一个主导价值就是提升政务服务效率，但这可能“放大和强调了效率方面的功能，使得行政审批程序改革的其他功能被掩盖或者隐藏”。在环境、食品、安全等领域，政府不仅要承担起防止公民自由被侵犯的消极防御角色，还要担负起平衡各方利益的积极调控角色，政府作出行政行为不能仅考虑作为行政相对一方的利益，还要考虑与之存在利害关系的第三方利益。以工程建设项目审批程序为例，由于规划和建设项目实施后可能会对公众环境权益造成影响，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）要求编制可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划时，要征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但行政审批改革后，非重特大建设项目的环评程序被置于建设工程许可证取得之后。重特大建设项目的环评程序虽被保留，但环评时限也被压缩至法定时限的一半，导致第三人的利益诉求可能无法表达或在较短的时间内难以充分表达，行政机关也就无法对众多利益作出科学合理的选择和平衡。因此，缩减法定程序必须考虑到对第三人合法权益的有效保障。