党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确定的全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系建设之中，由此，国家法律规范体系和党内法规体系构成了社会主义法治体系的两大组成部分。党内法规自然可归属于组织法定化中的“法”之范畴。党的十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要“推进机构编制法定化”。机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。机构编制法定化的具体措施就是要完善党和国家机构的法律法规制度。既要加强党内法规制度建设，制定中国共产党机构编制工作条例，又要研究制定《机构编制法》。

中共中央2019年8月印发的《中国共产党机构编制工作条例》第4条规定，该条例的适用范围是党和国家机构改革、体制机制和职责调整，各类机关和事业单位的机构、编制、领导职数的配备和调整。《中国共产党机构编制工作条例》作为党内法规，其适用范围不仅限于党内，而且适用于国家机关，党内法规将国家行政机关的机构设置、人员编制等行政组织问题纳入其调整范围，这在我国法治建设中是一个突破，开创了党的领导法规的效力范围之先河。党的领导法规相较其他党内法规的特殊性就在于，它们调整的是外部关系，这打破了党内法规调整党内关系、国家法律调整国内关系的常规认知。以前党的组织法规主要规范党内，如《中国共产党政法工作条例》，调整的范围不是政法单位本身，而是政法单位党组（党委）。而《中国共产党机构编制工作条例》直接将行政机关纳入了调整的范围。党的领导法规效力范围直接作用于党外，其理论基础是党的全面领导、共产党依法执政和党的领导是社会主义的本质特征入宪。党的领导法规体现了党对国家机关全面领导的政治原则和党依法执政方式的有机结合，宪法的规定为这个结合提供了根本法的保障。在行政组织法体系建设中，有关行政组织的党内法规成为行政组织法的重要组成部分。

基于加强党对国家机关的全面领导、党内法规成为社会主义法治体系的组成部分和党政机构统筹改革的时代背景，新时代行政组织立法或行政组织法定化，是一个涵盖了党内法规和国家法律法规，由宪法层面、基本法律层面和执行性单行法规制度层面共同构成的行政组织法体系。

宪法和《国务院组织法》《地方组织法》等宪法性法律对行政组织的性质、地位、职权和工作原则等作了原则规定。修改后的《国务院组织法》没有将国务院的行政机构全部纳入其中，也没有规定编制管理制度。这是由该法的宪法性法律性质所决定的，作为规定基本制度的国家机关组织法不可能对行政组织的具体问题都作出规定，宪法层面的组织法主要规定中央和地方政府机构在国家机构体系中的地位和外部关系以及工作原则，政府内部体系结构需要由作为行政组织法定化的基本法予以规范。中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》作为党内机构编制方面的基本法，是新时代行政机构编制工作的基本遵循。在国家层面，实现政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，还需要制定《机构编制法》作为行政组织基本法，与党内法规共同构筑起行政组织基本法律法规体系。党内法规重在明确党对机构编制工作的领导，国家立法则是规范具体的机构编制管理工作。

机构编制党内法规的立规目的是加强党对机构编制工作的集中统一领导，巩固党治国理政的组织基础，它在制定主体、立规目的依据、适用范围、实施方式和责任追究方式上均不同于国家法律，代替不了国家法律的规范。对于机构设置、领导职数等机构编制中的重大问题，在编制管理机构审批后，需要通过法定程序由国家权力机关或上级行政机关决定。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第89条的规定，国务院“规定各部和各委员会的任务和职责”“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”“审定行政机构的编制”。国务院行使这些组织权的程序和方式，需要由机构编制方面的法律予以规范。党内法规尽管适用于行政机关的机构设置和编制管理，但在程序、责任承担等方面还都需要由国家制定《机构编制法》予以规定。对于违反机构设置和编制管理的行为，法律强调法律责任，而党内法规只能规定党内处分。

因此，研究制定《机构编制法》是当前行政组织法定化面临的关键任务。行政组织法定化不仅指职权法定，也包括行政机构设置程序和权限划分程序的法定化。只有后者的法定化，才能从根本上保证行政机关依法设置，行政权力依法定程序配置。党的领导法规体现党的领导权，但规定得比较原则。《机构编制法》需要将党内编制基本法的原则转化为法定程序，使其具有可操作性。如根据《中国共产党机构编制工作条例》，机构编制管理机构统筹协调部门之间、部门与地方之间的职责分工。中央编委出台的《中央和国家机关部门职责分工协调办法》只是规范中央国家机关各部门之间职责分工争议事项的党内法规，地方国家机关各部门间的职权争议不在其调整范围之内。

在未来出台的《机构编制法》中，政府各部门之间的职责权限划分和协调应当由专章作出规定，以解决职责不清、权限冲突的问题。行政管理法针对的是管理事项而不是管理主体，强调多部门齐抓共管。立法将同一管理职责赋予不同部门时，各部门在履行职责过程中产生权限冲突或权限争议如何协调，应由立法明确协调主体、协调程序以及责任，为各部门协同高效地行使监管权提供保障。由于法律、法规本身的规定或者对法律、法规规定理解不一致产生的权限争议，以前主要由政府法制工作机构予以协调，但实际上，对法律、法规规定的职责权限赋予哪些具体主管机关，主要是由“三定”规定加以具体落实的，由此产生的职能冲突、权限争议，由编制管理机关统一协调更为适当。在政府法制工作主要由司法行政部门承担的情况下，由司法行政部门协调其他部门间的权限争议，与其机构性质和地位也不相称。

党内法规和国家法律在一般情况下自成体系，双轨运行，只是强调相互衔接。而在机构编制领域，在党管编制原则基础上的行政组织法定化，还须实现相互融合。2022年《地方组织法》将省级人民政府工作部门的设立由本级人民政府报请国务院批准，修改为按照规定程序报请批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案，这个“按照规定程序”就为党内法规规定机构编制程序预留了空间。同样，《中国共产党机构编制工作条例》也将符合国家法律法规作为编制工作的基本原则要求。地方机构设置和职能配置应当保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规，在审议决定机构编制事项中，党委（党组）、机构编制委员会应当就是否符合党中央有关规定和机构编制党内法规、国家法律法规以及相关政策规定进行审议，为机构编制国家立法预留了空间。

国家机构编制立法与党内机构编制法规具有同频性。国家机构编制立法不仅将坚持党管机构编制作为原则，规定机构编制工作坚持党的领导，而且在领导管理体制上应当按照机构编制党内法规的规定明确中央机构编制委员会的地位和职责。《机构编制法》规定坚持党对机构编制工作的集中统一领导，中央机构编制委员会负责国家机构职能体系建设的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。将党的组织机构写入法律规范也是新时代法治建设的一个新的特征。如《中华人民共和国国家安全法》不仅明确了国家机构维护国家安全的职责，而且首先规定了中央国家安全领导机构的性质、地位、职责和工作机制，强调了中央国家安全领导机构负责推动国家安全法治建设。在党的部门直接领导管理的领域，国家立法应当将这一领域的领导管理体制和工作机制以国家法律的形式确定下来，将党的领导具体化为国家法律规范的规定。