2. 可视化办公

可视化办公是通过数字技术改造政府权力运行方式，经由政务信息传递与用户数据画像，推动实现政务服务全方位可视化与执法行为全过程记录。信息革命彻底转变了政府运行的基本向度，过去、现在与未来都可以在同一则信息里被预先设定而彼此互动时，时空概念在由数据搭建的沟通系统里被消除了。数字技术助推政府运行流程超越物理世界的时空局限，经由数据和信息的记录与流转，各个政府部门之间、政府与公民之间随时都可以建立直接联系，在政务平台上通过线上完成各种业务流程的运行和公共职能的作业，推动可视化办公与动态化监管。在政府权力运行过程中，通过数据与业务的系统融合，可以实现监管内容事前识别、事中监测、事后处置等全过程可视化。

从传统的纸质化办公到可视化办公转型，有利于促进服务型政府与透明型政府建设。数字政府建设应该拓展电子证照的应用和服务领域，减轻群众和企业提供证明材料的负担，简化行政相对人与政府之间的互动关系，提升服务型政府建设质量。国务院办公厅印发的《关于加快推进电子证照扩大应用领域和全国互通互认的意见》，要求依法推进“电子签名、电子合同、电子印章”的领域和全国互通互认，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办。例如，北京市大力推进电子证照在政务服务领域的应用，已刻制政府部门电子印章4412枚并在政务服务事项受理、补正、审批等环节应用2642万次，汇聚电子证照数据573类1.2亿条并在办事材料免提交、移动端亮证等场景中应用2148万次。另外，在可视化办公场景中，由于政府权力的数据化运行轨迹可以全流程追溯，能够实现政府权力全景式监督，推动透明型政府建设。

在运用数字技术推动政府治理现代化转型过程中，不可避免会出现“数字鸿沟”“数据孤岛”“算法黑箱”“技术滥用”等“技术之恶”带来的法律风险，需要发挥法律制度在数字技术应用中的引导和规制作用，为数字政府建设规范化运行提供法治保障。在技术与制度相互融合的过程中，数字政府在发挥治理效能的同时，也要将其纳入法治轨道，警惕政府过度依赖新兴技术造成“技术权力化”和“权力技术化”的异化风险。为了统筹协调数字政府建设中的技术工具与法治价值，需要通过法律制度调和技术缺陷，从政务数据流动的标准化、数字权力运行的程序化与数字问责机制的规范化等方面，搭建数字政府建设的法治框架。

政务数据是数字政府建设的基础“燃料”，由于政务数据各自的标准化差异难以实现有序共享和充分开放，推动政务数据流动的标准化建设是数字政府高效协同运行的有效保障。一方面，“数据孤岛”是当前阻碍数字政府建设的现实障碍，各个政府部门基于部门利益或碍于条块分割的权力架构，无法全面实现数据共享，难以形成政府数据的系统串联效应。为了破除各个政府部门之间的数据壁垒，促进政府数据跨部门、跨层级、跨地域的高效共享，需要健全政府数据共享协调规则。另一方面，从系统整体的观念上建设数字政府，要推进开放型政府建设，破除政府与社会之间的封闭性，实现政府数据与社会数据的有机融合。为此，应该加强政府数据有序开放利用，充分发挥数据要素的市场价值，推动数字经济发展与社会治理现代化。数据安全是政务数据流动的根本前提，只有依法控制政务数据流动风险，才能在法治轨道上统筹协调数据共享开放与数据安全保护。

1.统一政务数据有序共享规则

政府数据共享是指政府系统内部的不同部门之间相互共享政府数据，促进政府数据资源的协同整合与优化利用，推动高效便民的数字政府建设。新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条明确要求推进政务数据的有序共享，为政府数据共享提供规范基础。高效协同是数字政务的核心发展目标，推进政务数据共享不仅可以打破部门之间的信息壁垒、发挥政府协同功能、提升数字政府建设效能，而且通过数据之间的互联互通为公民减轻了办事负担，从而提升数字政府治理能力和公共服务质量。然而，政府部门基于数据资源的巨大利益性管控不愿共享数据，加上条块分割的行政权力架构导致部门之间的数据割裂，难以实现数据有序共享。面对政务数据的部门垄断、各自为政与数据共享壁垒等现象，需要确立数据共享的基本原则和运行机制。

政务数据共享的基本原则包括三个方面：一是必要性原则。由于数据跨部门流动的背后隐含了公权力的交融与聚集，过度的数据流动容易被其他部门用于非公共目的。不同的职能部门基于行政管理权限的需要进行数据共享时仅以行政决策和行政管理的公共目标实现为限度，不得用于公共目的以外的事务。二是对等性原则。为了破除数据共享壁垒，需要打破传统的权力阶层架构，主张政府数据共享者与使用者的权利义务对应，任一政府部门对数据的使用应基于其对数据的共享。三是完整性原则。行政主体进行数据共享时，数据完整性成为考量数据质量的重要维度，残缺的数据共享往往难以提升数字政府的效能，反而影响行政决策的科学性。数字政府建设中数据共享的运行机制分为两条路径：在宏观层面，建立统一的政府数据共享平台，统合不同政府层级、不同行政主体碎片化的政府数据，可以推动传统的科层制政府向流动性、开放性的公共政务平台转型，实现整体性的政府组织再造。在微观层面，建立独立请求权模式，当无法依托统一的数据共享平台获得数据需求时，政府部门可以通过点对点地协商制定数据共享协议，实现个性化的数据共享服务。

2. 明确政务数据合理开放标准

政府数据开放是建设数字政府的内在要求，是指行政主体面向公民、法人和其他组织免费提供公共数据的行为。2021年12月，中央网络安全和信息化委员会发布的《“十四五”国家信息化规划》，提出“加快政务数据开放共享和开发利用”与“打造服务型政府”。一方面，通过向公众开放政府数据，有助于建立透明政府、智慧政府和责任政府。“开放政府”已经从理念走向实践并受到越来越多国家的接受，提高政府开放水平可以促进公众信任。政府数据相较政府信息而言，前者在数字技术的支撑下以电子化的方式存储和传递，不仅可以推动公共事务的深度公开，而且能够促进政府数字化建设。政府数据一般是主动向所有主体开放，其范围更广、方式更积极，可以充分满足公众知情权，有利于全方位监督政府的公共行为，保证政府依法履责。另一方面，政府数据的开发利用可以释放数据资源的经济价值，激发数据要素市场的流通，推动数字经济发展和数字技术创新。政府数据开放的关键在于“还数于民”，不仅可以打破公民与政府间形成的“信息孤岛”，而且在数据的连接下可以促进公民与政府的协同共治。

那么该如何实现政府数据合理开放？结合北京、广东、浙江等地方公共数据的立法实践，可以从政府数据开放的主体、条件和限度等方面确立具体标准。在领导主体上，各级政府建立统一的公共数据开放平台，按照政务数据类型设立公共数据开放目录，并设置专门的政府数据管理机构。在开放条件上，可以将政府数据分为无条件开放和有条件开放，前者是开放的原则，后者是开放的例外。之所以设置开放条件，是因为有些数据涉及个人隐私、商业秘密或国家安全，只有说明申请用途与应用场景、提供安全保障措施，才能促进数据安全有序开放。在开放限度上，为了防止政府数据过度开放导致数据滥用，需要加强对数据开放的监督管理和安全审查。数据开放主体可以与数据利用主体签订数据利用协议，约定数据安全责任，预防数据侵权风险，实现数据流通与数据保护之间的动态平衡。

3. 制定数据安全保障制度

数据安全作为数据流动的生命线，数字法治政府建设的主要内容是在确保安全的数字基础设施和数据治理服务体系的基础上实现政府数字化转型。数字技术应用中不可避免出现政务数据开放安全风险、企业商业数据泄露风险与个人数据违规利用等风险，应该构建相应的合规监管体系。政府作为维护数据开放秩序和保障数据安全的“守护者”，负有数据安全保障义务。在各种数据挖掘、处理和分析技术的推动下，一方面，能够聚集大量的政府职能部门信息、市场主体信息与公民个人信息等数据资源，这些数据的流动可以提升数字政务服务效能；另一方面，没有边界的数据流动也会增加数据泄露风险，进而危害到国家安全、企业商业秘密和个人隐私。习近平总书记指出，“网络安全和信息化是相辅相成的。安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。”数据安全是技术驱动政府数字化发展的前提，没有数据安全，就无法保障数字政府有效运行。