2013年12月10日，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“政府要强化环保、安全等标准的硬约束，对不符合环境标准的企业，要严格执法，该关停的要坚决关停。国有企业要带头保护环境、承担社会责任。要抓紧修订相关法律法规，提高相关标准，加大执法力度，对破坏生态环境的要严惩重罚。要大幅度提高违法违规成本，对造成严重后果的要依法追究责任。”全国人大法工委针对限期治理制度实践中存在的问题，认为“应该通过环境影响评价、排污许可、责令改正、按日计罚等多种手段综合惩治环境违法行为，迫使企业自行治理。在治理期间也不得超标排污。因此，在修订环境保护法时对限期治理制度未作出具体规定。”作为制度的迭代升级，2014年4月修订通过的《环境保护法》创造性地规定了限产停产行政法律责任，并由环境保护部等部门研究制定了相关配套办法，即《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（环境保护部令第30号）。2014年10月，习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严明的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。我们组织修订与环境保护有关的法律法规，在环境保护、环境监管、环境执法上添了一些硬招。”

2014年修订后的《环境保护法》第60条是限产停产作为独立的环境行政法律责任的立法确立标志。此后，部分环境保护单行法继续在实践中拓展限产停产类措施的适用范围，包括无证排污、通过逃避监管的方式排污以及其他多种违反污染防治管理要求的行为。最终，2021年修订的《行政处罚法》通过第9条第4项将限产停产正式明确界定为行政处罚，而后《生态环境行政处罚办法》也据此作了相关规定。

然而，虽然上述规定已经为限产停产作为行政处罚提供了重要的实定法依据，但由于规范结构上的含混，限产停产作为行政命令的解释路径依然存在比较大的解释空间。就《环境保护法》第60条规定本身而言，由于采用了“可以责令其采取限制生产、停产整治等措施”的表述，不免使部分学者产生了限产停产是“行政机关和相对人采取合作态度、实施合作治理”的一种责令改正方式的观点。另外，《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第3条“环境保护主管部门作出限制生产、停产整治决定时，应当责令排污者改正或者限期改正违法行为，并依法实施行政处罚”的规定以及《水污染防治法》第83条“由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款”的规定，在规范上又形成了限产停产与责令改正相并列，二者共同与罚款处罚相分离的结构。在上述规范结构设置下，似乎限产停产与责令改正等行政命令之间的关系显得比其与行政处罚之间的连结更紧密，留存了从规范结构对限产停产法律属性进行探讨的空间。因此，生态环境法典塑造限产停产制度，确定其法律性质，首要应当从规范结构入手。

前法典时代的规范演进，为限产停产措施积累了大量实践基础，但其仍散落于诸多环境保护领域而不成体系。在此基础上，生态环境法典对限产停产制度完成的一项重要工作，就是把复杂而不统一的限产停产规范，从更高层级的体系安排出发进行整体塑造。

如前所述，在前法典时代，对于限产停产法律属性的持续争论，不仅归因于其制度演进的历史脉络，还源于其规范结构本身含混不清而导致的解释冲突。生态环境法典沿着行政处罚化的脉络，重新塑造了限产停产规定的一般结构。观察构成一个行政处罚的基本结构单元时，可以从构成要件与法律效果两个维度展开。但生态环境法典塑造限产停产的方式，是从生态环境行政法律责任体系整体出发，形成了在一条规定中嵌套三层行政处罚的特殊结构。而三层行政处罚之间还具有逻辑上的递进关系，因此本文称其为限产停产规范的“三阶递进结构”（如下图所示）：即以基本违法情形要件与责令改正或其他责令停止违法行为的行政命令以及适用罚款处罚的法律效果构成基本阶，以适用情节要件与限产停产处罚法律效果构成中间阶，以加重情节要件与更严厉的处罚构成终止阶。

《生态环境法典》第1104条第2款是一个比较典型的“三阶递进结构”的限产停产规范，可以此为例进行说明。首先，该条第2款第1分句规定对于“擅自拆除污染防治设施的”，应当“责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款”，这是第一层行政处罚结构，即基本阶；其次，该条第2款第2分句规定，“拒不改正的，责令限制生产、停产整治”，这是第二层行政处罚结构，即中间阶；最后，该条第2款第3分句规定，“情节严重的，吊销排污许可证，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”，这是第三层行政处罚结构，即终止阶。

但上述完整的“三阶递进结构”是法典涉限产停产条款的一种典型范式，而非绝对模式。根据违法情形的具体情况不同，法典在对限产停产规范的“三阶递进结构”设置上也并存有灵活规定。例如，对于某些基本违法情形的违法性较强的规定，诸如《生态环境法典》第1102、1103条对于无证排污、未按照许可证排污等条款，采取了限产停产直接与罚款并行使用；而对于某些基本违法情形的违法性较弱的规定，诸如《生态环境法典》第1111条对于“未将污染防治所需资金列入工程造价的”等条款，其规范结构中不需要加重阶，则直接以限产停产为最严格处罚。

通过上述规范结构，生态环境法典进一步从立法上明确了限产停产属于行政处罚，而非行政命令。虽然，在《行政处罚法》已作出“行政责任制度的基本规定”的情况下，法典并未通过直接对生态环境行政处罚的种类进行设定来确认限产停产的法律性质。但“三阶递进结构”所规定的“先进行责令改正或责令停止违法行为，再进行罚款，再限产停产”的递进关系，以规范结构安排，从体系解释上降低了再将限产停产理解为行政命令的可能，从而达到进一步明晰限产停产法律性质的目的。

当然，生态环境法典对限产停产制度的塑造也可以进一步从“三阶递进结构”进行拆分梳理。包括：第一，对基本阶而言，在以处罚为法律效果类型的情况下，法典如何塑造限产停产制度的违法情形；第二，就中间阶而言，在考虑各类适用条件的情况下，法典如何塑造限产停产制度的适用情节；第三，就终止阶而言，在衔接加重责任的情况下，法典如何塑造限产停产制度的责任体系。

在整体塑造限产停产的规范结构的基础上，生态环境法典对限产停产规范“三阶递进结构”内部进行了具体塑造（如下表所示）。生态环境法典对限产停产规范结构基本阶的塑造，主要体现限产停产规范中基本违法情形，即规范的适用类型上的系统塑造。在前法典时代，限产停产主要适用于超标排污、超总量排污和无证排污等结果型污染违法；法典则在此基础上把限产停产措施配置到监测、环评、排污许可、信息公开、建设项目、移动源、新污染物、电磁辐射等多个场景之中，将其塑造为生态环境法领域中一种可以广泛适用的一般责任。

展开而言，首先，生态环境法典通过提取公因式的方式完成了对原有适用类型的“一般化”塑造。例如，《生态环境法典》第1102条关于无证排污的规定，综合吸收了《水污染防治法》第83条第1项、《大气污染防治法》第99条第1项、《固体废物污染环境防治法》第104条、《噪声污染防治法》第75条以及《海洋环境保护法》第93条第2项的共通结构。类似的情况还包括法典第1107条关于超标、超总量排污的规定，第1108条关于逃避监管排污的规定等。通过这类提取公因式的编纂方法，法典把原本分散在不同环境要素保护法中的同类违法情形，统一组织进法律责任编之中，完成了对限产停产原有适用类型的一般化塑造。