既往学术研究无法解决行政微小案件所导致的执法困境，其根本原因在于缺乏对部门行政法与《行政处罚法》关系的全面认识，多数学术研究仅就法条论法条，而未将其置于《行政处罚法》所构建的处罚体系之中，部门行政法与《行政处罚法》处于相互割裂的状态。这种状态与《行政处罚法》制定初衷相背离。《行政处罚法》的制定任务便在于整合当时执法领域的各种分散规定，为行政处罚的设定和实施提供统一的法律规则与原则。

为发挥《行政处罚法》的基础性、一般性、全局性作用，2021年《行政处罚法》修订时，强化《行政处罚法》与部门行政法之间的规范联系，成了学界共识。章志远、熊樟林、黄学贤等学者撰文呼吁，要坚守《行政处罚法》作为行政处罚总则的法律地位。2024年2月国务院下发的《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》则进一步强调"行政机关实施罚款等处罚时，要统筹考虑相关法律规范与行政处罚法的适用关系"。事实上，聚焦《行政处罚法》文本可以发现，立法者为避免对行政微小案件重罚，创设了诸多法律规则和原则，这些规则和原则对破解当前对行政微小案件重罚的执法困境具有积极意义。

依照《行政处罚法》第2条的规定，行政处罚的直接目的是通过减损违法行为人权益或者增加其义务的方式，惩戒违法行为人。这一规定揭示了行政处罚的核心目的：制裁和报复。法哲学将这一认识称之为报应论。报应论的核心在于等价制裁，即行政机关对违法行为的制裁与违法行为之间应具有相当性。"报应主义对惩罚正当性的证明（违法性判断）不在于它能够取得什么好的结果，而仅在于惩罚是被惩罚者的应得"。如果没有相当性的要求，行为人将面临过度惩戒的危险。《行政处罚法》第5条第2款就遵循了这一规范逻辑，规定"设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当"。

在报应论下，公正的处罚是与"侵害行为的性质而应当的、值得的量"。考虑社会现实的复杂多样，相关条文中的处罚效果通常以"可以"的方式呈现，或设定多种法律效果，以便行政机关能针对各种情况作出符合个案正义的决定。在满足法律所规定的构成要件时，法律容许行政机关就是否发生以及如何发生法律效果作出裁量。就此而言，行政机关的裁量自由乃立法为实现个案正义而赋予行政机关的具体实践工具。行政机关的裁量并非完全自由，应当衡酌与违法行为有关的事实、情节、性质、危害程度等因素，在法律规定的范围内，作出与违法行为相称的处罚决定，不得过罚失衡，对轻微的违法行为给予较重的处罚。

社会变迁使得现代社会生活更加多元，违法形态也更加多样。行政处罚领域出现许多立法者在立法时无法预见的案件情形，行政机关如果一味遵守部门行政法的处罚规定，就可能无法因应个案正义的需要。我国行政处罚长期受到客观归责主义的影响，过度强调违法行为的危害性，以及如何迅速"报复"违法行为，却忽视了"报应论"所蕴含的部分主张。报应主义的自然责任论主张，行为人遭受处罚的正当性便在于其道义上的可非难性，即违法行为人的主观过错，或对社会的危害性。正如黑格尔所说，"行动只有作为意志的过错才能归责于我"，行政处罚的目的是为"报复"违法行为人本人，而非增加某种社会公共利益，或成为他人实现自我幸福的工具。如果行为人没有主观过错，或违法行为没有产生社会危害，行政处罚将不具正当性。

鉴于此，《行政处罚法》修订时增加了"首违不罚""无过不罚""无错不罚"等规定，赋予了行政机关部分便宜性，试图缓解处罚法定与个案正义的对立。据此，是否对当事人进行处罚，需结合危害行为的社会危害性和当事人的主观过错程度进行综合判定。两者独立开展评价，不能仅以社会危害程度推断当事人主观过错的有无或大小。总之，"首违不罚""无错不罚"等条款赋予行政部分便宜性，"芹菜案"等对行政微小案件重罚的案件也因为适用"首违不罚""无过不罚"等条款而免予行政处罚。

"如果法律的制定有欠合理，那么执法环节可以以一种成本最小化的方式来修复法律的可接受性"。《行政处罚法》为行政微小案件重罚的执法困境提供两种纾解模式，然而，学界对这两种模式的法律效果多持负面看法。其一，过罚相当原则是《行政处罚法》的单方面宣示，部分执法人员割裂了《行政处罚法》与其他部门行政法之间的关系，并未将过罚相当原则适用到实际行政执法中，且该条文的规定较为抽象，对"过"与"罚"是否相当的判断缺乏可预见的标准。其二，依照《行政处罚法》的规定，"首违不罚""无过不罚""无错不罚"适用条件较为严格，多数案例可能难以满足要件。"首违不罚"条款的适用要求没有造成危害后果，或危害后果轻微并可及时改正。除违法未遂外，多数违法行为都伴有危害后果，而且这些危害后果客观上难以消除，或消除成本较高，"首违不罚"条款的适用范围非常有限。此外，要求当事人自己证明自己对违法行为的发生没有故意乃至过失，也恐非易事。学者们的担忧也为行政实践所印证。在"芹菜案"中，尽管审理法院并未准予行政机关强制执行，但其理由却略显混乱。在不予执行裁定中，审理法院提到违法行为人"系首次违法，案涉不合格芹菜货值136.5元，获利仅14元，金额明显较小"。法院似乎是想援引"无害不罚"条款，但并未充分论证是否存在危害后果。依照新闻报道，违法行为人贩卖的芹菜含有国家明令禁止的氯吡硫磷，该物质属于急性毒药，可能导致人体神经异常、肌肉无力等，由此，难以证明所售出的芹菜不会造成危害后果。或是考虑论证理由不足的原因，法院又提及"其本人并不知晓销售芹菜不合格"，似乎又想适用"无过不罚"条款，但相关论证只排除了行为人故意的情况，而未考虑过失的情形。

行政机关对行政微小案件予以重罚的原因之一，便是执法时忽视了《行政处罚法》的指引作用。《行政处罚法》与处罚领域的部门行政法并非特别法与一般法的关系，而是总则与分则的关系。作为总则的《行政处罚法》的使命是对行政处罚中的管辖、执行、法律责任等核心的共性问题作出普遍性和引领性的规定。然而，《行政处罚法》并没有像域外地区一样直接规定其总则地位，也未明确其优先适用性。《行政处罚法》第3条"行政处罚的设定和实施，适用本法"仅是对法律适用范围的一般规定，第22条、23条、28条第2款等碎片化的但书规定使得"《行政处罚法》无可避免地被预设成一种所有其他行政处罚立法的'依据'角色，而不是抽象化的总则"。而且，总则的意义不仅在于从立法技术上避免重复规定，更在于让受规范者能够根据一般规范推演出特殊规定，从而理解整个法律领域应有的理念。《行政处罚法》主要条文都与行政程序有关，实体内容较少，其缺乏逻辑结构的立法体例进一步削弱了《行政处罚法》作为总则应有的法律地位。这也是行政实务中《行政处罚法》与处罚领域其他部门行政法被视为特别法与一般法关系的原因之一。为避免《行政处罚法》被架空，防止对行政微小案件课以重罚，可以从如下两个方面进行努力。