在依法裁判的框架下，征补协议司法确认面临合法性困境。目前，征迁纠纷预防需求不断增加，客观上推动了征补协议司法确认制度完善。公共风险需公私法合作、府院联动治理，但现行征迁风险预防系统中司法手段运用不足。激活司法确认程序的纠纷预防功能可填补该漏洞，为征补协议司法确认提供制度空间。征补协议是征收部门与被征收人平等协商达成的合意，本质是兼具公私法属性的合同，其司法确认中法院发挥的是辅助性、保障性作用，司法权并未僭越行政权；对征补协议进行司法确认也并未影响行政协议优益权的行使，是征补协议司法确认的制度基础。从程序性质、重点审查对象、审查方式及经司法确认的征补协议在履行中出现的特殊情形与处理方式等方面完善征补协议司法确认程序规则，为征补协议司法确认提供制度保障。

土地房屋征收补偿协议；司法确认程序；公私法合作；预防性法律制度；略式程序

土地房屋征收拆迁是公共风险高发领域，需公私法合作、府院联动治理，但该领域的风险预防系统中司法机制处于缺位状态。预防征迁纠纷的本质是在纠纷尚未发生时先行监督制约征收权，对尚未发生争议的征补协议进行司法审查可以实现该目的。在既有的司法程序中，采用司法确认程序对征补协议进行司法审查最为正当。

土地房屋征收拆迁向来不仅容易引发行政纠纷，还常伴有涉访群体性事件、涉访突发事件或以极端手段为代表的恶性事件，属于风险高发领域。近年来，房屋征收补偿案件数量持续增加并居高不下，且实体判决率高。如有研究显示，涉农村集体土地行政案件已成为行政诉讼的主要部分，而其中群体性诉讼占了相当比例。在2016年的行政案件中，涉及城市建设的约占32%、农村集体土地征收的约占18%；要求行政机关履行法定职责的案件中，因土地征收、房屋拆迁引发的案件占70%以上。同时，还有实证研究表明，土地征收引发的社会稳定风险值约为67%，达到重大风险等级，其中补偿安置环节的社会稳定风险值最大，约为75%；征收环节和征收后生产生活环节风险等级为中等。

公共风险需公私法合作治理。有学者专门研究了公共风险的公私法合作治理模式：一方面，主要通过民法、行政法及刑法等实体法上的责任威慑方式预防风险；另一方面，在程序法上则是通过行政监管与司法程序合作治理风险，即行政机关与司法机关需府院联动协同预防和解决纠纷。需要注意的是，其将司法程序认定为“私法”机制，是因为司法程序是私主体启动的、以具有强制执行力的裁判威慑并矫正风险的手段。相关文件也表明需府院联合治理纠纷。如最高人民法院出台的《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》第7条指出，“法院需主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”；《实施意见》第8条明确了“法院需与政府职能部门制度共建、治理协同、联防联控以加强行政争议预防化解工作”。土地房屋征收拆迁常引发公共风险，需行政与司法合作治理。

风险治理的重点是风险预防，因此在土地房屋征迁领域，不仅要“抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，防重于治。从程序法视角检视征迁风险的公私法合作治理结构，当前风险治理的公法手段主要是行政机关通过风险评估获取风险信息以预防风险，并在风险发生时通过行政管制的方式制止风险发生；私法手段主要是行政协议非诉强制执行及行政诉讼程序。需注意的是，虽征补协议的一方主体是行政机关，但双方的法律地位是平等的，协议是双方以平等协商的方式达成的共识（见下文征补协议性质部分）。当因征补协议发生争议寻求司法救济时，是以“私人”身份请求解决“私人间”的纠纷，此时的司法手段属于“私法”机制。既有的司法手段在征迁风险预防方面具有以下不足：

一方面，非诉执行程序之弊。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》）第24条规定了行政协议非诉执行制度。但非诉执行是双方就行政协议发生争议后，相对人不履行协议，行政机关申请法院强制执行的程序，不具备纠纷预防功能。在此期间，行政主体可以任意启动催告程序将兼具“行政性”与“协议性”的行政协议转为仅具“行政性”的行政决定，并申请法院强制执行。在缺乏监督的情形下径行赋予行政协议执行力，行政协议非诉执行程序的正当性不足，增加了风险发生的可能性。实践中也存在因征补协议非诉强制执行而导致强拆风险屡屡发生的情况。另一方面，行政诉讼程序不敷应用。暂不讨论行政机关的原告资格问题，诉讼程序和行政协议非诉强制执行程序均属于事后救济机制，在预防征迁纠纷方面功能有限。

当前司法手段在预防征迁纠纷方面具有较大的局限性，但既有研究主要聚焦在如何优化风险评估程序、征收程序等公法手段以预防征迁风险，当事人启动司法程序预防征迁风险的私法手段尚未得到应有的关注。

由上文可知，征迁风险主要是由征收部门不当行使征收权导致的。依据府院联动治理公共风险的原理，需要在土地房屋征收拆迁领域引入司法审查机制，监督征收权，预防征迁纠纷。司法确认程序是依据双方当事人的申请，法院对双方达成的调解协议进行自愿性、合法性审查，并赋予协议强制执行力的司法审查机制。虽依据现行法，司法确认程序仅适用于调解协议，但若将其适用范围扩张至征补协议，可激活其诉前“治未病”的功能。需注意的是，司法确认程序仅是司法审查机制，并非纠纷解决程序，因此可以作为预防性法律制度，对尚未发生争议的征补协议进行司法审查。即借司法确认程序发挥司法的预防功能，推动矛盾纠纷源头预防。