3. 诉权保障与诉讼经济的统一

诉权保障是司法为民的前提和基础。诉权保障不仅是程序意义上的保护，更要有实质意义的保护，这也是实质法治的必然要求。原告具有启动行政诉讼程序，明确审理对象，集中争议焦点的作用，进而谋求准确、妥当且合乎真相的纠纷解决。释明会“引导诉权理性行使、保障诉权有效行使、提高结论可接受性”。通过程序规则的设置来达到“武器平等”，能够保障原告的诉讼能进入实体审查阶段，而非因表述不清、解释不明被拒之门外。也能够防止“法律技术性绞杀”，避免行政机关利用程序优势架空原告的实体权利。释明具有程序引导与权利告知功能。“对不符合立案条件的，及时做好释明工作，让当事人明明白白行使诉权。……依托信息网络技术，实行网上立案、自助立案、二维码立案等，为当事人行使诉权提供最大便利。”“要不断提高保护公民、法人和其他组织依法行使诉权的意识，……对于当事人欠缺法律知识的，人民法院必须做好诉讼引导和法律释明工作。”同时还应认识到，当下法院还面临着案多人少的诉讼压力，若案件因诉讼请求不明确而导致反复开庭，甚至发回重审，会导致司法资源的浪费。法官通过释明明确争议焦点、避免程序空转、防止重复诉讼，可优化诉讼效益、缩短审理周期、降低司法成本。通过释明争取一次性解决争议、减轻当事人负担，对被告的瑕疵证据释明可触发自我纠错程序避免形成诉累。释明也有助于实现行政案件审理的繁简分流，可减少“程序迷宫”导致司法资源低效，实现“繁案精审、简案快审”的要求。如“兰州宏光驾驶员培训服务有限公司诉兰州市城关区城市管理行政执法局行政不作为案”中，法院在查清事实、分清是非的基础上，通过向被告释明法律规定和法律后果，以和解方式化解纠纷，可以使原告诉求在短时间内实现，既解决问题，又不伤“和气”。

行政诉讼释明主要解决行政诉讼双方当事人之间诉讼能力的差异与平衡问题、诉讼规则的准确把握和规范适用问题、法院裁判的正确理解和服判息诉问题。释明范围是司法权力运行以及影响当事人权益的作用空间，对象、事项、时机是范围在“对谁、说什么、何时说”三个维度的具体展开与落地，三者共同决定范围的实际边界，范围反过来划定边界，决定三者的选择空间。

释明对象是行政诉讼释明制度应当明确的首要问题，直接决定了释明制度的价值趋向。释明对象也决定了释明事项内容与时机选择。《行政诉讼法》第51条所规定的“其他错误”是指“除起诉状内容欠缺以外的其他缺陷，例如诉讼请求不明确、当事人姓名存在矛盾不一致、起诉状中有谩骂、侮辱、人身攻击等文字的等”。该条所针对的对象主要是原告，能否对作为被告的行政机关以及其他诉讼主体进行对等释明呢？实践的探索要比制度规定走得更远，且呈现释明类型化、差异化的趋势。对于明显缺乏法律知识的当事人（如未请律师的公民），释明的范围和程度可能需要适当放宽，法官对原告要积极释明；而对于有专业律师代理的当事人，尤其是行政机关，释明主要是消极释明，更侧重于法律观点的开示和复杂程序问题的提示。

释明对象主要针对当事人及其诉讼代理人，法官并不直接向旁听人员、证人等进行与案件核心争议相关的释明。但为推进诉讼进程，实质性化解行政争议，释明在司法实践中作为一种助推纠纷解决方式，释明对象的范围也在不断扩大。最高人民法院《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第45条规定，人民法院经审理认为检察机关提起的诉讼请求部分或者全部不成立的，可以向检察机关释明。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号）第18条规定，人民法院认为人民检察院提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。为保障审理工作顺利进行，鼓励人民陪审员围绕争议事实积极发问合议前，法官围绕公益诉讼概念、环境保护相关法律法规等内容为人民陪审员进行释明。

明确释明事项有助于推进诉讼进程、明确当事人真正诉讼意图、确定争议焦点，有助于实质性化解行政争议。为避免出现选择性释明，应统一释明标准，明确规范指引，不能仅依赖法官个人经验和偏好。从释明目的角度来确定释明事项包括：为使不明了的事项予以明了、为排除不适当的事项、有必要弥补有关欠缺为使当事人补充诉讼资料、为使当事人提出新的诉讼资料、因当事人在举证上的欠缺而行使阐明权。也有观点认为，释明的具体适用事项为举证指导的释明、除去不当的释明、明确不清楚声明的释明、补充不完整陈述的释明、法官法律观点的释明等。现行法律以及司法解释的规定是确立释明范围的主要依据。为适应“实质性化解行政争议”需求应对释明范围进行动态调整。

1.释明正面清单

其一，澄清与补正诉讼请求。诉讼请求是指当事人在诉讼过程中根据诉讼标的向法院提出的具体的权益请求。“提交的起诉状中若已载明诸如当事人的身份、诉讼请求和所根据的事实和理由等事项，诉讼请求明确，无需指导和释明。”当诉讼请求不明确、存在矛盾、遗漏或明显不当时，法官可提示当事人明确、调整或补充。“行政诉讼中，诉讼请求不明确，就是行政行为不具体、不明确。行政诉讼的第一要务是要明确被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。”此种情形在土地征收类案件中较为常见，征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，存在多个环节、多个主体、多个行为，包括批准征地行为、发布征收公告和征收补偿方案公告行为、征收补偿安置行为、强制搬迁行为等一系列行政行为。诉讼请求为确认征收土地行为违法的，属于被诉行政行为不明确，法院应向当事人释明，要求予以明确。

其二，补正诉讼主体。诉讼主体的适格性是司法程序启动与推进的基础性要件，法院对当事人主体资格的审查与释明义务，体现了程序正义对实体公正的前置保障功能。主要表现为当遗漏了必要共同诉讼人或被告不适格，可提示当事人申请追加或变更。此种释明可避免因主体不适格导致的程序空转，可能引发当事人反复起诉，增加司法资源消耗。

其三，事实主张的明确与具体化。事实主张必须具备可验证性，当事人须对要件事实承担主张责任。若允许当事人（尤其是原告）提出模糊或矛盾主张而不加规制，将会加剧诉讼结构失衡。法院通过释明要求主张具体化，是对《行政诉讼法》第5条“以事实为依据，以法律为准绳”的贯彻，确保双方在事实层面实现平等对抗。主张模糊包括语义模糊（使用“可能”“大概”等不确定表述，如“被告可能篡改了证据”）、指向模糊（未具体化行为对象，如多部门联合执法中未列明参与机关）、逻辑模糊（主张与证据脱节，如称“遭受精神损害”但未提供医疗记录）、笼统（如证据不足，但未列明缺失证据）；主张矛盾指当事人主张之间相互冲突，无法印证、形成闭环（如既称“未听证”，又承认“收到告知书”）；以上事实主张均无法与法律规范构成对应关系，法院无法进行要件审查。释明能避免事实认定陷入歧义，防止诉讼资源浪费，提升裁判效率。法官可要求当事人剔除冗余陈述、明确争议焦点，提示当事人补充关键事实细节，指出主张逻辑冲突、要求澄清真实意思表示。但不能超出当事人主张的事实和虽非当事人主张但已呈现于法官的事实。

其四，提示与引导举证责任。法官对举证责任的提示与引导是其履行诉讼指挥权、保障程序公正的关键环节。法官需清晰释明各方应承担的举证责任范围，被告需就其行政行为的合法性（包括事实依据、法律依据与程序正当性）承担主要举证责任，而原告则对符合起诉条件的事实、行政赔偿/补偿请求中的损害事实等承担初步证明责任。同时，法官应主动提示各方及时提交关键证据，特别是在涉及专业性证据或处于弱势地位的原告可能忽视的证据类型时；提示举证期限，告知因客观原因不能自行收集证据时申请法院调取的情形与程序，以保障诉讼权利，推动事实查明。对于一些新类型的证明材料如“提交其他类案作为控（诉）辩理由的，人民法院可以通过释明等方式予以回应”。举证责任的释明，既是对“武器平等原则”的实践，防止因举证能力不足导致实体权利受损。也是对职权探知主义的合理运用，确保法官在尊重当事人举证责任分配规则的基础上，能动地发现真实，最终服务于实质正义和司法效率的双重目标。