行政和解协议是行政机关为实现社会和谐稳定，与当事人互相让步，约定行政法上的权利义务来化解纠纷的一种协议。行政和解协议既是一种行政协议又是一种纠纷解决方式，具备契约上与诉讼上的双重效力：作为一种协议，它通过确认原有的法律关系或创设新的法律关系来分配双方的权利义务，即使法律上的真实与协议确立的权利义务不一致，双方仍受协议拘束；作为一种合意型纠纷解决方式，它能够产生诉讼法上的程序抗辩，当一方就原纠纷再行起诉时，除非协议效力被消灭，否则法院不能迳而审查原纠纷。协议双方可通过主张效力瑕疵来消灭协议效力，从而恢复原纠纷的可争执状态：基于重大误解撤销协议的，误解的重大程度须足以推翻双方和解的基础；针对行政行为是否合法或是否应予撤销的和解协议无效，概括地放弃诉讼权利或其他救济权利的约定无效。

和解协议  行政协议  行政诉讼  多元纠纷解决

传统大陆法意义上的行政和解协议本就是一种典型行政协议，德国的《联邦行政程序法》和我国台湾地区“行政程序法”中都有专门规定。我国《行政复议法实施条例》也规定了复议和解，《行政诉讼法》规定了诉讼调解以及和解撤诉等。行政法上的和解协议之所以能够成为一种典型行政协议，原因在于其特殊的契约目的即化解行政纠纷，与行政和解协议有关的一系列规则构造都是围绕着这个目的展开的。理论上，行政和解协议可被定义为：一种以化解行政纠纷为目的，纠纷的双方针对法律关系的不明确状态做出互相让步，并通过行政法律关系来重新分配权利义务的协议。以此为基础，和解协议的行政法构造可归纳为三个要点：其一，行政和解协议的本质特征是其化解行政纠纷的契约目的；其二，行政和解协议的核心要件是法律关系的不明确状态和双方作出互相让步；其三，行政和解协议通过行政法律关系来重新分配权利义务。

实践中，某一特定的协议属于何种契约类型通常是根据其主给付义务来判断的，但和解协议比较特殊，它是根据其契约的目的来界定的。通过合意实现纠纷解决的目的，其本质是纠纷双方通过协议预先分配了协议内容与法律上真实不一致的风险，并体现在和解协议所确定的权利义务中。关于这一点，可以通过将和解协议与诉讼程序进行对照来说明。诉讼程序解决纠纷的方式是通过举证质证等程序来尽可能澄清法律上的真实，而和解协议则是宣布法律上的真实不再重要，并确定当事人之间自此以后受何种权利义务约束，从而缔造法律上的和平。放弃追求法律上的真实必然伴随着一种风险，即和解协议的安排与法律上的真实不一致。和解协议得以化解纠纷的原因就在于，双方通过合意对这种不一致的风险进行了分配和处置，事后不能以这种不一致为由再行主张。因此，如果某个协议含有“即使与法律上的真实情况不符，双方仍然为此和解，并接受此和解协议拘束”的效果意思，那么它就能构成和解协议。对于因协议的安排与法律上的真实不一致而可能发生的利益或不利，协议双方已经在协议中做了处分，不得以这种不一致为由再行主张。这种“既然选择和解，就要承受和解带来的不确定性”的风险理念是区别于其他协议的本质特征。

例如，当事人的房屋遭行政机关违法拆除，当事人可以选择行政赔偿诉讼，但需要对自身损失承担举证责任，以获得法律上真实的赔偿额；当事人也可以通过和解协议约定赔偿额，但同时要承受约定赔偿额可能高于或低于诉讼确定金额的风险。如果签订了和解协议并生效，那么对于协议双方而言，若法律上真实的赔偿额超出了协议约定的金额，则当事人已经在和解协议中放弃了要求行政机关给付超出部分的请求权；若协议约定的金额超出了法律上真实的赔偿额，则行政机关已经在和解协议中放弃了要求当事人返还超出部分的请求权。

由于和解协议以协议目的作为界定标准，因此判断某一协议是否构成和解协议，本质上是在识别双方是否意在通过将异于真实之风险进行预先分配来实现定分止争的目的。要识别这种契约目的，就须借助和解协议特有的构成要件：一是契约双方的法律关系处于不明确状态，二是契约双方做出互相让步。传统行政法理论在此基础上，为缓和依法行政、意思自治和权利保护之间的张力，行政和解协议的构成要件比民事和解多了一些限制。

1.法律关系不明确状态

既然是为了解决纠纷，成立和解协议须有纠纷的存在。纠纷是指双方之间的法律关系存在事实或权利的不明确状态。首先，这种不明确状态可以是客观的，比如基于某种原因无法查明双方之间法律关系的客观情况，德国及我国台湾地区的行政和解制度、我国原《行政和解试点实施办法》所确立的行政和解制度，都要求行政和解以“案件事实或者法律关系尚难完全明确”为前提。更常见的是实务中的如下情况：房屋的权证状态难以查明，于是双方约定按照有证房屋的标准予以安置补偿，当事人承诺息诉罢访。其次，这种不明确状态也可以只是一种主观上的不明确状态，比如针对某个确定的法律关系，双方基于不同的看法存在互为对立的主张。例如，对于补偿安置的房屋面积，当事人认为未达到补偿标准，行政机关持相反看法，经调解后双方约定增补一定的面积且不得再反悔。

在意思自治原则主导下，民事和解对于法律关系的不明确状态并无限制，但行政法受依法行政原则的主导，可得和解的不明确状态存在两方面限制。一方面，可得和解的不明确状态限于主观权利相关的不明确状态。法国行政法要求，有关既存法律关系的内容，如金额、数量、行为方式、过错程度等的纠纷可得和解，而作为前提的行政法律关系本身是否违法或应予撤销的纠纷，不得和解。这一限制避免了行政机关以“出卖”公权力或牺牲公共利益的方式换取纠纷的平息。我国的诉讼调解范围限于行政赔偿、补偿和行政裁量等行政合理性问题，很大程度上也是因为这类纠纷更多地是主观权利上的争执，进行协调处理能够与“公权力不得处分”的信念兼容。如果双方就行政行为合法性达成了和解，这样的协议则是无效的，下文在分析行政和解协议无效的特别事由时，将详细展开。另一方面，法律关系的不明确状态需耗费甚巨才能排除，不能动辄和解。德国行政法要求行政和解之前行政机关必须已经穷尽调查手段，避免行政机关在执法过程中怠于履行调查义务。因此，在行政和解协议发生争议时，行政机关需要证明在和解前已经履行了合理的调查义务。